如何破解流域水环境治理的协作困境

提 要：在多头负责与部门本位主义、流域治理的跨域跨部门特性、“河长制”实践遭遇挑战以及政府部门与社会公众交流主动性不足等内外部因素的共同影响下，我国的流域水环境治理实践中存在不同区域之间的协作困境、不同部门之间的协作困境以及政府与社会之间的协作困境等问题，对我国的水环境治理及生态文明建设成效产生了一定的负面影响。通过强化组织领导并树立大局意识、强化问责从而以责任倒逼协作、推广协作规范以及政府部门主动接触社会公众等途径，能够有效地缓解我国流域水环境治理中的协作困境。

流域治理长期以来一直被视为我国水利工作的重中之重。进入新时代后，长江流域、黄河流域的经济发展和生态保护上升为国家重大战略，流域成为我国现代化治理的空间单元。[1]当前，生态文明建设成为实现中国式现代化和中华民族伟大复兴中国梦不可或缺的一部分。流域是我国陆地水资源的主要载体之一，流域水环境的治理被视为生态环境保护和生态文明建设的重要组成部分，这对我国各级政府实施流域水环境治理的能力提出了更高的要求。

经过长期的努力、调整和迭代，我国流域水环境治理能力和治理成效有了较为显著的提升。但必须指出的是，由于各种主客观因素的存在，我国流域水环境治理仍然存在一定的缺陷与困境。其中一个较为典型的问题就是基于流域水环境治理特殊性而导致的协作困境。本文试图分析这些问题的具体表征、生成原因与优化路径，从而有助于提升我国流域水环境治理的能力。

根据协作主体的差异，本文将流域水环境治理中协作困境划分为不同区域之间的协作困境、不同部门之间的协作困境以及政府与社会之间的协作困境。

（一）不同区域之间的协作困境

我国流域治理中不同区域之间的协作主要指当流域治理事务涉及多个行政区域时带来的空间上的协作需求，不同地方政府在水环境治理过程中需要共同合作来完成治理任务，通常表现为河流上游与下游之间的协作、左岸与右岸之间的协作以及不同支流所在地方政府之间的协作。

尽管在理论上不同地方政府之间在流域水环境治理过程中通力协作有利于实现社会福利的最大化，可有效践行“全国一盘棋”的要求。但在现实中由于这样或那样的原因，流域水环境治理在空间层面上的协作仍然存在不尽如人意的地方，近年来多次发生不同地方政府在流域水环境治理过程中拒绝协作、推诿扯皮的现象。例如有学者指出太湖流域某河流的治理过程中由于沿岸的治理目标和保护管控范围方面的严重分歧，省际和部门间矛盾突出、协作困难，未能形成空间上的合力。[2]

不同区域之间的协作困境在现实层面上会导致水环境治理行动在流域中的某一个范围内戛然而止。但由于流域的自然属性，这种空间上的终止必然会导致流域水环境治理任务功亏一篑，进而对流域水环境治理能力和成效产生显著的负面影响，最终可能波及我国生态文明建设的成效。

（二）不同部门之间的协作困境

我国流域水环境治理中不同部门之间的协作指在完成流域水环境治理任务过程中涉及同一地区内乃至跨区域的部门间合作，产生了部门间的协作需求。例如曾经有一位水利系统的干部与笔者谈及某河流非法渔船治理问题时表示，“如果渔政的人去了，他们（非法渔船）就说我是客船；如果交通运输委的人去了，他们就说我是渔船，这种时候就需要联合执法了”。可以看出，在上述情境中任何行政部门都难以独自完成水环境治理任务，完成治理任务的现实需求倒逼流域水环境治理中的部门间协作。

与不同区域间的协作一样，不同部门之间的协作也面临着协作不畅的问题。流域水环境治理中存在着“九龙治水”的尴尬境地，水利、环保、城建、国土、农业、经贸等不同行政部门都具备参与水环境治理的职责与权限，反而导致了“谁也不好领导谁，谁也不便指挥谁”问题的出现。[3]

不同于区域间协作困境带来的空间上的切割，不同部门之间的协作困境则导致了治理任务不同侧面在实践中的剥离，这种情况下不论在理论还是现实层面都不可能真正完成流域水环境治理任务。

（三）政府与社会之间的协作困境

流域水环境治理中的政府与社会间协作主要指政府部门与社会公众之间的协作，相比于人力有限的政府部门，社会公众有的时候反而会掌握水环境治理信息与力量上的优势。当政府部门在进行流域水环境治理时，如果能够有效地调动社会公众参与的积极性，形成政社之间的合力，就可以实现二者的互补，将社会公众所掌握的信息优势、人数优势同政府部门的专业资质、管理权限相结合，发挥出“1+1>2”的效果。

我国流域水环境治理协作困境的形成源自多种因素的共同影响，其中既包括我国各级政府机构设置与工作过程中的共性因素，也包含了流域水环境治理领域自身所带有的特性因素，二者之间的相互作用，再加上“河长制”实践遭遇挑战、政府部门与社会公众交流主动性不足等因素的存在，导致了流域水环境治理协作困境的产生。

（一）多头负责与部门本位主义

在条块分割的行政架构之下，水环境治理领域内纵向延伸下来的“条”和横向蔓延出的“块”相互交汇，[4]在水环境治理场域内形成了多部门共同参与同一治理任务的客观形势，这些部门之间互不统属又都对特定的流域水环境治理任务负有不完全的责任。从已有的经验证据来看，这一点导致不同行政部门对于落实流域水环境治理任务存在两种截然相反的可能性。一是由于各部门均具有参与流域水环境治理的权限与责任，因而在治理实践中“一拥而上”；二是出于避责的考虑而回避水环境治理中的协作诉求，相互推诿。而无论行政部门选择哪一种行为，都会导致水环境治理中协作的失效。特别是在上级部门缺位的情况下，流域水环境治理中的协作困境会变得更加严重。

与此同时，部门本位主义会放大这种由于机構设置而导致的协作困境。例如前文所述的非法渔船问题，在这一案例中，基于联合执法所承担的人力、物力、时间成本以及可能面对的执法风险，有的部门就采取了较为消极的态度，导致了协作困境的出现。

对于地方政府来说，这也是导致政府间协作困境产生的主要原因。不同地区在流域水环境治理上的利益诉求并不相同，当相互之间的责任认定不明确、追责较困难的时候，出于对地方（部门）利益的考虑，就有可能拒绝参与水环境协作治理。

（二）流域治理的跨域、跨部门特性

流域水环境治理自然而然地承载于流域这一空间单元之上，不可能脱离其自然特性而单独存在。流域以客观存在的河流及其部分支流为基础，其范围并不受人们主观划分的行政区划的影响，长江、黄河这样的大江大河甚至会跨越数个省级行政区划。这也意味着流域水环境治理过程中不可避免地存在跨区域的情况，相应地会有多个地方政府参与到流域水环境治理中来，形成流域水环境治理横向协作的客观需求。

另一方面，流域是一个相对较为复杂的概念，其并不仅仅指代流动的水体，还包含着河道、水、沿岸景观、水利设施、建筑物、船只等元素，以及在治理实践中衍生出的治污、限排、捕捞、执法、税务等不同的具体事务。流域水环境治理中的不同元素、不同具体事务往往对应不同政府部门，如河道和水体往往由水利部门负责，河道航行的船只则由交通运输或渔政部门负责，在具体治理实践中还可能遇到需要执法部门介入的情况。

如前文所述，流域水环境治理中的跨域、跨部门的自然特性同多头负责与部门本位主义在治理场域中共同作用，导致了协作困境的强化。前者意味着流域水环境治理中潜在协作参与主体数量的膨胀，后者则会带来潜在协作参与主体参与协作可能性的降低，即形成了“协作参与者数量上升+参与协作意愿降低→协作困难”的流域水环境治理协作困境生成路径。

（三）“河长制”实践遭遇挑战

流域水环境治理中的协作困境由来已久，在长期的治理实践中，学术界和实务界为解决这一问题进行了许多尝试。当前最为成功、应用最为广泛的措施之一就是“河长制”的推广和实施。“河长制”将流域水环境治理的责任赋予各级党政领导者，在省、市、县、乡（街道）、村（社区）等各个行政层级上设立（总）河长，由各级领导班子成员担任河长并承担协调流域水环境治理中各部门、下级地方政府的职责。各级河长通过“职位权威”和“组织权威”，在流域水环境治理过程中强化了不同部门之间的整合力、执行力，[5]一定程度上缓解了流域水环境治理中的协作困境。

但必须指出的是，在调解流域水环境治理过程中的协作困境时，“河长制”也存在一定的缺陷。一方面，“河长制”在治理资源上既缺乏政府间合作的法规支撑，专项资金的筹集也较为薄弱；[6]另一方面，“河长制”的制度逻辑起点和实施关键都在于河长，“领导关注”是流域水环境治理过程中各协作参与主体所感受到的直接压力来源，但随着层级的上升，领导干部的人数整体上会呈下降趋势，这种“领导关注”本质上还是一种稀缺资源，特别是当前“林长制”“山长制”“路长制”等相近的制度设计迭次推出，进一步压缩了各级河长的关注空间，进而在实践中越来越多地依赖河长办来完成治理任务。而河长办尽管在一定程度上代表河长来促进流域水环境治理中的协作，但一般来说其并不具备能够与各级河长相匹配的职务权威和组织权威，难以像一些高级别河长那样凭借自身的关注和立场就可以迫使各协作主体参与协作。[4]由此导致了“河长制”对流域水环境协作治理的正面作用被削弱，在前述两个因素的基础上进一步强化了流域水环境治理的协作困境。

（四）政府部门与社会公众交流主动性不足

如前所述，流域水环境治理中涉及范围广泛，治理任务复杂，社会公众和政府部门之间的协作能够更有效地提升治理成效。当前各级政府及相关职能部门在水环境治理中较为重视同社会公众的交流，采取了各种措施来促进流域水环境治理中的政社协作。但仍需进一步改进的是，在流域水环境治理过程中政府部门很多时候处于政社交流的被动一方，等待社会公众将水环境治理所需的信息传递至政府部门中。但社会公众可能存在怕麻烦、拿不准、不信任的想法，导致其在获取水环境治理的信息后可能不会主动地将其分享给政府部门，造成了信息的浪费和环境治理的失效。同时政府在政社交流中主动性的缺失也对动员社会公众实际参与流域水环境治理造成了阻碍。

（一）强化组织领导，树立大局意识

本文所指向的流域水环境治理中的协作参与主体整体上以各级党政机关、职能部门中的领导干部、公职人员为主，在工作职务之外大部分干部都具备共产党员身份或接受党的领导。因此，可以通过加强党的领导，进一步在参与流域水环境治理的干部队伍中树立大局意识，从而改变流域水环境治理参与者的主观认知。

通过组织领导与基于大局意识的认识学习，逐渐让各地方政府、各部门领导班子成员和普通干部更为清晰、牢固地认识到全局利益大于地方利益、部门利益，认识到与其他地区、部门共同开展流域水环境治理是完成治理任务的必需方式，只有各地区、部门协作起来才能够提升治理成效。

（二）强化问责，以责任倒逼协作

除了组织学习之外，通过行政系统内部的问责强化也能够改变流域水环境治理中协作参与主体的主观意识。对无故不参与协作、推诿治理责任并对完成治理任务产生不良影响的主要领导干部应予以相应的问责，使其承担回避协作的后果。从“成本-收益”上来看，当协作参与者认为回避协作所要支付的成本大于从中所能获得的收益时，会理性地选择参与协作来避免遭到问责。

（三）推广协作规范，明确协作方式

目前部分地区在流域治理过程中已形成了一定的协作规范，如“左岸协调右岸”“上游协调下游”“谁主张谁牵头”等。在未来的流域水环境治理中，从中央层面可以鼓励各地设立并推广类似的协作规范并进一步细化。

在这一条件下，流域水环境协作治理的参与者能够清楚地知道在治理任务中各地区、部门应该协作什么、如何协作、承担何种协作责任，使得协作行为有规可依，形成协作过程中的自我运转，减少对外部力量的依赖。通过这一方式，可避免对“河长制”、河长办等外部因素的过度依赖，减少其工作负担和压力，形成内部与外部因素的相互补充。

（四）政府部门主动接触社会公众，形成良性的政社协作

在流域水环境治理实践中，各级政府部门应调整工作方式，尽可能主动地同社会公众接触。一是建立定期走访制度，由相关部门负责人定期走访河道沿岸的居民，使其更加了解水环境治理的具体措施，并询问其是否发现了新的水环境污染问题。二是可以加大宣传力度，定期派出专职宣传队伍前往各社区、村庄向社会公众宣传水环境治理的措施及重要性，激发社会公众的参与意识。

流域水环境治理中的协作困境严重影响我国生态文明建设，我们应在更为广泛、长期的视角上看待这一治理问题。各级政府要更加清楚地认识解决这一问题的必要性，在长期的治理实践中不断寻找最优路径，从而进一步提升我国流域水环境治理的成效。

参考文献

[1]武占云，单菁菁，魏后凯.气候变化背景下流域治理的模式转型与对策研究：基于“抗解性”理论视角[J].中国软科学，2023（5）：88-98.

[2]彭勃，庞锐.机制演进的分水岭：流域污染治理中纵向压力如何推动横向协作？[J].行政论坛，2022，29（4）：38-47.

[3]汪莹.“河长制”：破解污水治理新思路[N].嘉兴日报，2012-6-7，001.

[4]沈亚平，韩超然.制度性集体行动视域下“河长制”协作机制研究——以天津市为例[J].理论学刊，2020（6）：76-86.

[5]熊烨.跨域环境治理：一个 “纵向—横向”机制的分析框架——以“河长制”为分析样本[J].北京社會科学，2017（5）：108-116.

[6]李波，于水.达标压力型体制： 地方水环境河长制治理的运作逻辑研究[J].宁夏社会科学，2018（3）：41-47.

（作者单位为天津社会科学院政府治理和公共政策评估研究所）