行业组织推动中国职业教育适应未来需求

时间：2024-04-24

◎ 王怡聂宇虹

提要:本文对劳动力市场“供需错配”和“技能短缺”的现象和影响进行了分析，进一步阐述技能开发在职业教育中的社会价值和意义。本文主张，行业组织在我国职业教育治理中应发挥更大作用。从制度支撑、组织发展、公共职能和实施路径方面，探讨行业组织在职业教育治理中如何真正产生推进力，并提出相应的政策措施建议。本文研究目的在于，提高我国劳动人口的技能水平，增加优质就业机会，为社会数字化转型提供充足的人才，促进区域创新和共同繁荣。

当前，中国社会正在经历深刻变化，高科技引领未来产业高质量发展，职业技能和新型人才培养上升到国家战略规划的高度。职业技能更新，关系着经济社会结构转型，构筑完善的社会保障安全网以及科学技术进步和创新。职业教育质量和技能提升，不只是职业院校的使命，已扩大为影响全社会增加就业和提高国民收入的重大事务。在社会未来发展进程中，教育机构提供的相关技术知识、技能开发，与终生学习以及多种形式的职业教育和培训相互作用，教育界与社会各层面必须紧密联系和加强对话。

一、研究背景

（一）就业形势较为严峻，青年失业问题较为突出

国家统计局公布的数据显示，2022年末全国城镇调查失业率为5.5%，全年城镇新增就业1206万人。从最近5年的失业率月度走势来看，中国大城市的失业率持续上升，青年失业率居高不下的情况特别突出。16-24岁人口城镇调查失业率（城镇青年失业率），2022年7月为19.9%，2023年6月达到21.3%，创下自2018年1月此数据公布以来的新高（如图1所示）。

大量年轻人面临正式就业机会匮乏，或者就业质量降低。与此同时，非正规就业①非正规经济部门的企业或家庭经济单位，一般规模较小，融资渠道有限。相比正式员工，非正式员工的收入较低，未签订正式合同，缺乏社会保障，可能在不安全、不卫生的条件下工作。、临时工作，在新增就业中所占比重扩大。人力资源和社会保障部的统计数据显示，我国灵活就业人员已经超过2亿。尤其是，平台经济催生了各种自营职业，如：视频主播、网约车司机、外卖骑手等。但是，绝大多数自由职业者的收入往往不稳定，由于业务不确定性而带来的压力更大。

社会工作条件不利，就业竞争加剧，大学生普遍感到工作难找。根据教育部统计，全国2022届高校毕业生达到1076万人，同比增加167万人；2023届高校毕业生达到1158万人，同比增加82万人，规模再创历史新高。以上情况表明，青年群体在工作保障方面的不确定性变大，青年人对就业前景不佳更为焦虑（如图2所示）。

图2 全国高校招生人数和毕业人数

（二）高技能、新技能人才需求持续上升

近年来，我国制造业对高技能劳动力的需求一直呈上升趋势。根据教育部、人社部、工信部联合发布的《制造业人才发展规划指南》（教职成〔2016〕9号），新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械十大重点领域，人才缺口在2020年超过1900万人、2025年将接近3000万人。中共中央办公厅、国务院办公厅2022年9月印发《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》提出，到“十四五”末，技能人才占就业人员的比例达到30%以上，高技能人才占技能人才的比例达到1/3，东部省份高技能人才占技能人才的比例达到35%。

不仅是本土企业十分缺乏技能型人才，同样的问题也困扰着外资企业。《中国欧盟商会——西南建议书2021/2022》指出，会员企业普遍认为，当地劳动力市场上缺乏经验丰富的员工。“虽然初级员工学术水平总体上很高，但他们往往缺乏实用型技能，无法顺利开展工作。”

（三）大学的技能教育跟不上社会发展要求

从现状来看，中国高校供给人才的绝对数量不少，但符合产业界招工岗位要求的技能型人才的相对数量有限。用人单位青睐“好用”的人才，“来之能战、战之能胜”。企业看重快速经济回报，偏爱应用型、技术型人才。劳动力市场明显存在“供需错配”和“技能短缺”现象。传统模式的教育产出与实际的社会需要，一定程度上脱节。这些现象背后，反映出我国高等教育系统存在结构性缺陷，涉及体制机制和政策设计等深层次问题。

另一个关键因素，地域决定教育分层。地区经济发达程度不同，相应的教育资源也不均衡，全国各地大学的教育水平差异大。中西部省份的高技能人才数量，总体上少于东部发达省份。这种差距，更早地出现在基础教育阶段。现有治理模式下，职业教育体系无疑放大了社会分层现象，加深利益分化，拉大区域差距。

二、技能开发是职业教育的一个核心问题

（一）科技创新步伐加快

科技创新加速前行，以至于人们难以精确评估或无法预测一切技能需求。技术和产业界的快速变化意味着，劳动者几十年从事一份工作，对于许多职业和岗位都不可能了。

2020年10月，世界经济论坛（World Economic Forum）发布《2020年未来就业报告》①The Future of Jobs Report 2020完整报告，请查阅 https://www.weforum.org/reports/the-future-of-jobs-report-2020.。该报告指出，在今后5年内，“分析性思维、创造力和灵活性”将是最重要的工作技能。自我管理的能力，如主动学习、韧性和抗压性，也是职场青睐的技能。最具竞争力的企业，将致力于提升员工的工作技能。未来5年继续保有原职位的员工，其中近50%需要接受核心技能的再培训（如图3所示）。

职业教育发展方向上，智能制造、数字化处理和网络技术的特征十分明显。为适应高新技术发展和新兴产业战略的需要，各国普遍都在积极采取措施，改进技术技能教育和培训系统的薄弱环节，解决长期拖延的问题。传统大学教育应对技能开发，面临很大挑战，教师们不可能设计出覆盖所有工作岗位的职业课程。坐在教室里学习教材，学生们无法掌握现实社会所需的全部技能，工作技能更多来自课堂之外的体验式学习。技能教育的资源，逐渐从校园转移到工作场所，劳动者边干边学。个人早期的学习训练，无法确保其拥有终身技能和职业资格。这种变化也推动职业教育体系的全面改变，不仅涉及大学的正式教育，还要纳入在线学习、在职培训等非正式教育。

（二）创造平等发展的机会

职业教育为个人的未来工作做好准备，对于国家而言，则是为个人服务社会之准备、为增进生产力之准备（黄炎培，1918）。通过劳动者，职业教育的社会功能得以体现，促进社会平等、社会认同感、社会稳定。因此，我们不仅要关注职业教育和工作岗位的关系，还应重视劳动分工相关的社会问题，这对发展职业教育意义重大。

图3 未来工作需要的专业技能

职业教育促进包容、公平的社会经济可持续发展，学生、成年人都将成为受益者。根据联合国《2030年可持续发展议程》的目标，到2030年，确保所有男女平等获得负担得起的优质技术、职业和高等教育，大幅增加掌握就业、体面工作和创业所需相关技能、包括技术性和职业性技能的青年和成年人数。

技能人才培养，如今成为国家之间实力比较和竞争的重点。对于国家而言，教育投资带来的社会回报，实际高于对实物资产的投资。人力技能水平提升及价值创造的潜力，与未来的经济社会繁荣紧密相连。职业教育关系到公共福利，应当增加社会投入，避免就业问题累积而形成严重的社会问题。公共部门需要提供更有力的支持，一方面制定政策，激励社会力量对未来就业进行投资；另一方面利用公共资金，开展技能提升的再培训，帮助工作过渡期间的失业者或高危失业人群。

三、行业组织参与职业教育治理是客观需要

从我国的基本国情来看，打造现代化职业教育体系非朝夕之事，需要长期的、系统性的努力，需要多方面力量共同投入，任重而道远。发展职业教育，必须跳出职业院校的视角，扩展技能教育和学习的通道。政府、大学和社会伙伴加强合作，确保职技教育体系的运转更有效，才能输出高质量人才。

（一）社会共治

20世纪80年代以来，欧美国家逐渐形成“多元参与、合作共治”的社会秩序。由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治（郑杭生、王名等，2014），成为公共服务体系中的主要制度安排。社会组织，是社会共治的核心主体，从事着政企二元主体没有做或做不好的许多事情，填补政府和市场供给不足，增加公共服务投入和多样化选择。社会组织的参与，还起到驱动收入分配调节的作用，把国家良好的增长表现转化为有形和广泛共享的就业效益和社会福利（国际劳工组织，2014）。

民生问题和产业经济关联密切，社会多领域的融合也在加速。行业组织积极推动社会对话、沟通协调和行业自律，也是社会组织中发展最充分的一类。行业组织洞察产业发展趋势，理解劳动力市场，最大程度地协调和平衡社会服务各类主体的利益诉求。通过搭建平等对话、自由讨论和广泛协商，行业组织在消除贫困、促进充分就业和加强国际合作等方面的作用显著。

发达国家和发展中国家的大量实践表明，强大的职业教育系统，通常都离不开行业组织及其社会合作伙伴（参见附表），这是教育治理现代化的必然趋势，在国际社会已达成共识。

（二）制度保障

随着我国政府机构改革和职能转变，社会共治的理念得到吸纳认同。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”，强调要发挥社会组织的作用。教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5号）明确指出，构建政府、学校、社会之间新型关系，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求。建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系，形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构，扩大职业院校的办学自主权。

近年来，我国陆续发布了相关政策文件，行业组织参与职业教育的广度和深度在不断拓展。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的“发展任务”明确了，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。这是21世纪我国第一个中长期教育规划纲要，鼓励各地积极探索，勇于创新，创造性地实施。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。2014年6月，《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中再次提到，深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。加强行业指导、评价和服务。2017年10月，党的十九大报告指出，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”）进一步明确，经过5-10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。

2021年10月，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》指出，以城市为节点、行业为支点、企业为重点，建设一批产教融合试点城市；支持行业组织、龙头企业参与制定标准；拓展中外合作交流平台，推进职业教育涉外行业组织建设。2022年4月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》第一章总则第六条规定，职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与；第九条规定，有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育。2022年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，要求构建以行业企业为主体、职业学校（含技工院校，下同）为基础、政府推动与社会支持相结合的高技能人才培养体系。鼓励各类企业事业组织、社会团体及其他社会组织以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育培训机构。意见明确，全面实施“技能中国行动”；力争到2035年，高技能人才数量、结构与基本实现社会主义现代化的要求相适应。

（三）现实问题

我国职业教育相关的法律法规，为行业组织参与职业教育治理营造了制度环境、提供了发展机会。但在实践上，受限于具体条件约束，行业组织还难以在职教发展中形成真正的推进力。简要归纳，存在以下几个主要问题。

一是宏观层面的法规为主，专门的法律法规匮乏。现行的《职业教育法》，为中国职业教育发展确立了基本的法律框架，主要从国家法的角度对职教体系和管理等加以规定。针对行业组织参与职教治理，缺少专门的法律、细则及操作条款。产学合作、产教融合的内容，散见于各类行政法规和政策性文件中，只是原则性说明，达不到“法”的效力，因而多年来推进的效果不尽如人意。同时，地方自主性较少。全国的职业教育实行集中统一领导和管理，各地鲜见在职教治理创新和激发行业组织活力方面的举措。地方政府和教育部门理解国家政策内涵的能力，关系着政策执行的效果。

二是政策的表述较为笼统。我国职业教育法规对学校教育方面的规定较多。提及行业组织时，相关的政府文件经常使用“鼓励”“支持”“引导”“发挥”和“参与”等字眼，多是政策倡导，而未说明具体实施的详尽要求和需要采取的措施。一个重要的问题是，行业组织的法律地位和权利不明确或不完整，无法确保行业组织权益及行动的合法性。行业组织的身份模糊，使其参与职业教育的信心和意愿不强。职业教育的立法活动和政策制定中，我国行业组织在决策过程中参与不足，在政策设计、实施和评估中缺少必要的话语权。要把行业组织纳入职业教育治理体系，有待进一步完善各项制度体系。

三是行业组织自身的号召力不强。现在的行业协会，多数是以前的政府机关事业单位改制而成，组织结构和管理模式带有浓厚的行政色彩。尤其是，以民营企业、外资企业的会员为基础的工商会代表性不足，缺乏制度化的途径更多参与职业教育发展和治理。这种条件下，行会的自治性、服务性和专业知识均不足，动员社会伙伴关系和整合资源的能力有限，不能较好地通过对话和协商推动问题解决。

四、发挥行业组织在职业教育中作用的政策建议

根据世界知识产权组织发布的《2022年全球创新指数》（GII），欧美和亚洲处于全球创新领先地位的经济体包括：瑞士（1）、美国（2）、瑞典（3）、英国（4）、荷兰（5）、韩国（6）、新加坡（7）、德国（8）、芬兰（9）、丹麦（10）、法国（12）、日本（13）和以色列（16）①2022 GII排名，中国位居第11，中国香港位居第14，印度位居第40（按中等偏下收入组、中亚和南亚地区的排名均为第1，被视为“新兴创新强国”）。https://www.wipo.int/global_innovation_index/zh/2022/，在创新产出和创新人才方面表现突出。对于希望制定科技创新政策和经济战略的国家，GII一直是宝贵的参考来源。纵观这些创新型国家的职业教育，已走过了几十年至上百年的历程，行业组织在其中起到了关键作用，一些成熟经验值得中国借鉴。根据公开可获得的文献资料，本文概述为下表中的几个方面，具有共通性。

基于前述研究，笔者进一步提出，从制度建设、组织治理、公共职能、实施路径和方法上，促进我国行业组织充分发挥作用，使其在职业教育发展中真正产生推进力，从而更好地促进社会就业。

表行业组织在发展职业教育中的作用

（一）明确治理主体地位

在各国与职业教育相关的重要法规和政策提议中（参见附表）可以看出，行业组织平等参与职业教育治理的权利，通过立法得到确立和保障。各国在不同阶段制定了不同的法律法规，并不断地进行修订，对相关的内容进行调整，以适应社会发展。无论是传统的技术教育、产业训练、学徒制，还是现代的职业教育和培训体系，行业组织在教育治理结构中始终居于主体地位。

在职业教育治理中，行业组织的一个重要作用体现在，影响政策导向和资源分配。首先，确保参与程序的公正性，加快政策计划的出台。依托制度化渠道，行业组织有权利合法地直接参与政策议程、政策设计和实施，争取到更多的决策注意力。其次，政策对话的规范性，意味着行为主体的努力获得认同。规范性代表合法性，承认行业组织的角色和互动对决策行为发挥的必要作用。通过政府交流的常态化机制，行业组织有效地投身于职业教育政策制定的各个环节。从社会发展与产业界要求结合的角度，决策者倾听行业组织就相关问题提供的科学依据、看法判断、改革计划和政策建议，集体协商、交换意见，以增强复杂政策方案的可操作性。最终，各方共同制定达成的协议，也使行业组织容易理解和支持政策执行，与政府建立信任，愿意承担社会责任。近年来，我国的社会组织协商正在探索一些灵活的参与方式（如听证会），政府加强与行业协会商会召开联席会议的相关工作①国务院办公厅关于同意建立行业协会商会改革发展部际联席会议制度的函，国办函〔2022〕89号。。

在我国职业教育治理中，对行业组织的法律地位、权利和责任、经费管理、审批程序和监督等职权分配，应当通过立法进一步明确。对职业教育的办学筹资、课程规划、劳动培训、质量评价、教育督导、就业指导和职业资格认证等环节，应制定专项法律或实施细则，有力地保障行业组织开展活动有法可依、有章可循，从“有限参与”进到“完全参与”。在不同时期，政府应出台配套性的激励性政策，包括财政拨款、税收减免、特惠补贴、贷款、基金奖励和捐资等，从而调动行业组织参与职业教育办学和管理的积极性。通过一整套正式的制度安排和基本原则作出规范，使得行业组织在职教治理中的作用更加凸显，从而对劳动市场产生积极影响。

笔者建议，在国家层面制定《行业组织在发展职业教育中的地位和权益保障法》，将政策意图、态度、原则和改革举措转化为具体的法律规范，完善决策程序方面的规定，使行业组织的社会地位、权益与社会责任相匹配。立足于我国的基本国情，以发展地方产业和增加就业为目标，加强地方性立法与行业组织之间的联系②民政部印发《“十四五”社会组织发展规划》的通知（民发〔2021〕78号），鼓励各地在立法权限内，因地制宜制定与社会组织相关的地方性法规、规章及其他规范性文件。。着力加强制度建设，地方政府部门与产业界一起，搞些“小快灵”③任兰：《立法也要搞一些“小快灵”》，《学习时报》，2021年07月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202107/bdf9a09febea49f5b68f6e2081ee5 c0a.shtml.的地方立法实践，增强立法的针对性、适用性、可操作性，及时总结推广经验做法。

（二）提升组织能力

行业组织具有自治性、非盈利性、开放性、中介性和服务性的特点。

从组织结构来看，行业协会和商会集聚广泛的企业成员，这是行业组织得以发挥能力的基础。这一结构扩展开来，便于行业组织整合各方面社会关系，形成一个合作平台，实际构成资源配置的另一种方式。总体上，行业组织有能力整合跨地域、跨部门以及社会伙伴间的资源，可以积极主动地与国家和地方各层面建立联系。

职业教育从办学到技能开发，需要投入大量资金。在很多国家，公私合作模式（PPP）广泛运用在职业教育领域。公私合作伙伴关系纳入职业教育和培训体系，使职教治理结构根据劳动力市场需求的变化及时得到调整。行业组织拥有的专业知识和经验，有利于协调社会资本与政府和院校的关系，提高各方的沟通效率。政府、企业与行业组织合作，可以在教育项目的建设、运营和管理中，分担责任，平衡各方利益，减少冲突与纠纷，防范潜在风险。教育回报的周期较长，校企合作进行技能培养，企业要权衡成本收益，易于走向“实用主义”。职业教育的目标，不是传授某一个企业所需的特定手艺，而是帮助学生有能力适应未来的多种职业岗位。行业组织的独立身份和资金渠道，使其重视社会公平和公共利益，引导企业践行社会责任，重视可持续发展与环境、社会及治理（ESG）目标，确保教育项目不受短期效益和个体因素的影响，惠及贫困和弱势群体。在此过程中，行业组织帮助企业走“高端路线”、高技能生产力之路，并向价值链上游移动（国际劳工组织，2014），为企业增长做出贡献。

行业组织与境外高校、科技机构和其他机构的合作，提供多元化的交流渠道和市场机会，共享信息、共同开展研究、开发市场、创新等。这方面，印度的教育模式非常有效。在“技能印度”（Skill India）的倡导下，国家鼓励年轻人发展多方面技能，提高全球化意识。印度政府设立了“国际技能中心（IISC）计划”，通过该网络提供以国际标准为基准的技能培训和认证。印度工商联合会（FICCI）等行业组织，积极推动达成职业教育和技能培训领域的各种国际合作、双边和多边伙伴关系，以适应全球市场的持续变化和新的产业形态。印度工人很多在海外工作，有利于印度充分参与全球经济发展，为其他国家所了解，在全球竞争中展示印度劳动力的实力。

我国行业组织的成长还有很大空间。行业组织应当大量吸纳民企和外企，增强组织成员的代表性，确保更广泛的利益表达通过有效社会对话机制得以体现。

（三）授权公共服务职能

教师资质，是影响职业教育质量的一个关键问题。世界很多高等校院邀请行业组织的专业人士、企业雇主，组成咨询委员会参与教育规划，对学生录取、科系调整、专业设置、课程分类、教学大纲、教师选聘、考试标准和资格证书等提出建议。国家和地方设立行业技能委员会，由产业界人士组成，负责制定各种职业的标准和资格条件。国家职业资格认证，由行业组织领导，确定从事各种职业必备的能力、知识和技能，批准新的技术教育和培训课程，对人才培养质量进行评估。在以色列、印度等国家，职业院校普遍采用“兼职教师”的灵活方式，吸引专业人员参与教学。

由行业组织聘请实践经验丰富的企业主管、科学家、工程师以及技术人员担任教职，以解决教师短缺问题，是一个行之有效的方法。由大学设计和实施相应的职业解决方案，可能需要花费很长时间。产业界人士加入师资队伍，带来工作场所最新的实践知识和行业经验，使教学与不断变化的工作需求得以连结，实际有益于培育创新生态，提升科研成果转化的效率与效果。课程体系建设和课程设计，不能固化不变，而应融入基于工作的学习内容，使学生能够获得各种实用能力的培训。同时，业内专业人士直接为学生提供经验和指导，如学业规划、专业转换、职业选择、进修和培训等，这样持续进行的互动交流能够帮助学生更快适应求职和工作环境。

教师和教学，直接关系到职业教育的质量。对职业技能的理解，影响着职教培养目标的定位，影响职教课程开发。当前，我国大学人才培养成果与就业市场期望的落差较大，传统教育模式对劳动市场需求变化的敏感度不足。我国的高职院校普遍要求教师至少持有学士学位，但很多老师缺乏相关行业的从业经验。目前推广的“双师型”办法，尽管鼓励企事业单位在职人员加入专业教学，但在办学机制上缺乏弹性而影响实践效果。

从劳动力聘用端，行业组织向雇主提供咨询建议，可以有效地设置实习岗位、兼职工作，开展学徒制试点和特定项目，帮助学校教育和工作场所建立联系，使雇主和雇员增加互动。现代学徒制，涉及行业组织、学校、第三方培训或中介机构等相关者，已形成一套多方参与、内外融通、分工合作、分层监督的复杂的运作体制。学生与企业签订学徒合同，以半工半读或实习的方式进入企业工作，学以致用利于提高就业稳定性。此外，行业协会和商会与技能机构联合，可以为在职人员组织各类专业技能培训，提供培训基金和设施，帮助处在技术“半衰期”的员工保持现代感。在行业组织的协调之下，技能人才流动将更为有序，可大大降低企业招工和内部培训的成本。

还有一点值得重视，即劳动力市场失灵与供求信息不对称有关。加强劳动力市场信息搜集和分析的能力，能够更好地为教育政策提供有效依据。行业组织作为一个社会联盟，通过劳动力数据监测、雇主调查和毕业生服务质量的反馈，更快地感知市场趋势变化，更清楚用人方需要哪些职业技能。教育机构与行业组织加强交流，可以掌握劳动力市场和就业服务的多方诉求，促进教育提供者及时调整和改进教学计划，增强职业教育与经济发展的关联性。

新技术带动产业界发生重大变革，我国发展职业教育需要更新理念和模式。市场对劳动力的需求，更多在于行业和企业的对接。教育系统和劳动力市场，都要基于学习成果和技能交付质量，以评估服务供给的品质和效率。满足青年人的就业理想，需要从总体上高效率地创造就业机会（国际劳工局，2012）。

（四）区域发展路径优先

基于经济基础、市场发育程度、地域环境特点等不同因素的影响，我国的职业教育发展需要“因地制宜”的政策，从地方最紧迫的局部重点深入推进整体发展。笔者建议，在实施路径上，从以下两方面落实。

一是各省成立“职业教育咨询委员会”。本地政府、大学与地方性行业组织建立更紧密的合作机制，合力探索本地职业教育的多样化形式，为技能人才的高质量培养创造更多机会。国家层面的行业组织，可以跨地区召集企业会员、专业人员和社会伙伴，支持地方行业组织，促进教育与就业市场的联系。

政府、学校、行业组织和企业，共同研究地方经济社会发展面临的实际挑战，针对本地产业和就业需求，确立职业教育的优先发展方向、制定职业教育计划、审批教育经费及管理教育基金，监督本地职业教育规划和政策实施。设立地方专项资金，用以资助行业组织举办职业教育，投入师资培养和教育基地建设等。各省合作提供师资培训和教育资助，联合社会力量举办高质量的技术学院、社区大学、开放大学和继续教育学院等，推动形成更加开放和多样化的高等教育体系。解决职业教育的问题，关键是必须转变高校资源分配机制，与教育经费的分配政策结合起来。我国对大学教育的投入须重视整体性，体现平等发展权、教育公平性和包容性。当前过于倾向985大学和211大学，实际上造成高教体系内资源分配的失衡，必须确保一定比例的经费拨给职业教育机构①安邦智库（ANBOUND）创始人陈功在内部讨论中指出，这是政策的核心。。

应合力推动职教改革。地方性的非综合类普通高校（独立学院）、理工技术学院，以及有能力的高职院校，应转向技术应用型大学，把重心放在提高本科专业的办学质量上。设立预科、副学士，职业教育院校与普通高校之间提供转校机会，增强不同教育层次的衔接和兼容性。受教育者能够从自身条件出发，从容地选择适合自己本阶段的升学道路和发展方向，满足科技创新时代对各层次人才的需要。扩大教育机构的自主权，特别是在专业设置、课程体系和培养计划等方面进行调整，从而提高青年人口的就业能力。允许各地产业界人才转任学术界，这也是知识和技能转移的最佳方法，可为我国培育多元化的科研主体。

二是推动地方高职院校与行业组织加强合作，积极拓展与国外职业教育机构、国际组织的伙伴关系。如组成“职业教育交流合作促进委员会”。根据区域经济发展的实际情况，借鉴成熟的国际经验，形成适合本地的差异化的优质人才培养模式。

推动职业教育项目与海外一些知名大学合作，建设一批新兴科学技术专业和应用型课程，如数字化应用、全球物流管理等，开展人才再培训和技能升级，以适应本地产业转型升级和未来新变化。同时，推动中国员工参与国际技能培训与认证，由此提高中国劳动力的整体素质，有利于中国更好地融入国际社会。

中国与发达国家、发展中国家，有必要广泛开展职业教育领域的交流合作，彼此交换意见、分享最佳做法，扩大高技能人才供给。党的二十大报告指出，“着力形成人才国际竞争的比较优势”。人才培养的多方面对话沟通，有益于加强中国产业和贸易的外部连接，深化已有的中外合作伙伴关系，吸引外国投资进入新兴产业，实现高质量发展目标。