中国经济前景：“双循环”与宏观资源配置体系改革

提 要：中国在全球新冠肺炎疫情冲击下“先进先出”，经济全面复苏，预计2021年经济增速将达到8%-9%，两年平均在5%-5.5%，經济恢复到潜在增长水平。但全球经济因疫情冲击而收缩，供应链调整，中国为应对全球经济变化提出了“双循环”的发展战略思路。新的战略转型阶段性趋势特征已经显现，但与之配套的宏观资源配置体制改革则仍未全面展开。中国宏观资源配置体制是基于出口导向的国际“大循环”战略而建立的，因此推动基于“双循环”发展的宏观资源配置体制调整成为当前最重要的改革领域。只有基于新的发展阶段推动“双循环”战略目标下的宏观资源配置体制再建设和改革原有体制，才能从机制层面助推中国战略转型成功。

2020年受新冠肺炎疫情冲击，全球经济呈收缩态势。这次由自然灾害导致的全球经济冲击不同于以往的全球化危机，是继全球经济危机、金融危机后的第三种类型的危机，即自然危机冲击。1929-1933年全球经济危机，以及2008年由美国次贷引发的全球金融危机，都源于经济体内部的失调。经济危机被定义为有效需求不足的危机。马克思认为，资本主义的周期波动源于“私人占有与社会大生产的矛盾”，是私人占有导致的消费不足和资本追逐利润导致的无限性扩大社会再生产的矛盾，即资本剥削劳动导致的供需内生矛盾。经济危机内生问题一直困扰着资本主义生产方式，为了解决经济危机，西方国家采用了改良主义思路，以凯恩斯为代表的经济学家与政治家强调通过刺激“有效需求”来平缓经济危机冲击，短期靠财政政策和货币政策来熨平波动，长期通过建立社保体系、增加教育投入等公共支出改善社会福利，进行要素收入再分配调整，扩张有效需求，平抑周期。然而公共福利扩张降低了效率，增加了负债。20世纪70年代受石油危机冲击，西方国家出现了“滞胀”，随后提出了“减税”与技术创新推动新周期，希望供给创造需求，但之后遭遇互联网泡沫危机，因此一直未能消除有效需求不足的内生矛盾。

21世纪以来发达国家为维持福利支出或刺激需求进行负债性扩张，开始持续降息，通过提高住房信贷规模来扩张需求，经济从以实体经济为基础向以房地产和金融为基础转变。低利率和财富效应推动了需求增加，经济进入“大缓和”阶段。但低利率和负债驱动的需求是不可持续的，2008年美国爆发次贷危机并引发全球金融危机，2010年欧洲国家爆发欧债危机，其鲜明特征即是高负债与流动性的危机，靠负债来平衡需求的方式再次遭到了打击。政府通过国家信用进行“量化宽松”“扭转交易”等方法缓解流动性矛盾，并依靠降低利率来缓解资产负债表恶化趋势，但危机仍没有被消除，只是被延缓了，债务累积越来越高。人类从有效需求不足的单一实体危机转向了负债攀升引起的金融危机，金融危机甚至进一步演化为全球货币体系危机。

2020年突如其来的新冠肺炎疫情引起的全球衰退，应该归因于自然危机冲击。自然危机会直接冲击全球分工体系，导致产业链大面积中断，引爆短暂的金融危机和全球经济衰退。自然危机具有不可预测和非均衡性冲击的特征，带有改变现实经济结构的长期效应，因此原有的“毕其功于一役”的短期总量救助政策可能会出现较大的纰漏。可以看到，这次疫情引发了围绕医疗救助、社会福利、全球协调与分工体系、政策救助方式、全球可持续发展等诸多议题的全面讨论。

中国在此次疫情冲击下，“先进先出”为全球抗疫和保障全球产业链供给提供了重要经验，但自身也受到很大冲击，出现了单季度负增长，全年增长2.3%，低于了原有的潜在增长均值线。展望2021年，随着全球经济逐步复苏并再次进行再平衡，中国为应对全球经济变化提出的“双循环”发展战略，将对中国经济长期增长产生深远影响。本文对危机冲击带来的直接宏观影响进行分析和展望，并希望能从当前趋势与发展战略转型两个角度进一步讨论“双循环”战略转型的阶段性趋势特征和与之配套的宏观资源配置体制改革方向及方式，从机制层面探索中国战略转型之路。

一、中国经济全面复苏

受疫情冲击，IMF预测2020年全球经济收缩4.4%，而WTO预测全球贸易保守估计收缩19%-34%，这是全球经济与贸易最严重的一次收缩，超过了2008年全球金融危机。为应对冲击，各国采取了不同的抗疫和经济刺激政策。第一财经研究院根据多维指标排名显示，中国在全球防疫和经济复苏方面的评估排名第一，抗疫后复苏也最快，而且为对冲经济收缩所付出的经济刺激成本最小①。

中国政府把抗疫作为政策优先目标，推动了中国最先走出疫情，成为2020年全球经济唯一正增长的经济体，给各国应对自然危机冲击提供了重要经验。当前疫情仍存在着不确定性，特别是疫情反复出现导致经济复苏前景不明，如果政策刺激成本上升过快，将危及长期经济稳定和未来政策操作空间。

全球疫情冲击虽未打乱全球原有的分工体系，但一些国家或区域采取了封国封城（lock down）的措施，全球经济活动明显减少，全球供应链体系的调整在这次冲击下将会加速。根据麦肯锡2020年8月的报告②，全球价值链因自然冲击中断的风险不断上升，很多国家和企业将更倾向于适当分散供应链供给。全球价值链方面，仅以单一低成本为基准的供应链分工准则发生变化，快速满足市场需求和安全供给等也成为新的重要考量因素。

在疫情冲击下，基于积极的抗疫部署、完整的生产体系和快速复工的政策支持，中国经济增长率先转正。2020年一季度GDP为-6.8%，二季度转正为3.2%，三季度进一步复苏至4.9%的水平，四季度达到6.5%的水平，全年经济增长2.3%，预计2021年将进一步复苏至8%-9%左右的水平，两年平均约为5%-5.5%，将迅速恢复到中国潜在增长率的均线水平。

但中国经济增长依然面临多方面挑战，这是由疫情冲击的非均衡特征所决定的。具体表现为：（1）国内消费复苏迟缓，扩大内需压力很大。（2）国际出口韧性强，出口带动明显，但全球经济和贸易收缩对出口的可持续性带来挑战。（3）资产负债率持续扩张，高利率下的资产负债表有恶化趋势，民间投资前三季度依然负增长，投资意愿弱。国内货币政策一方面大幅增加了货币供给，另一方面保持了较高利率，较高的利率对高负债率的资产负债表形成直接压力，负债表恶化影响了所有部门的支出意愿。（4）财政收入与财政支出水平的不匹配加剧，积极的财政政策出现疲态。（5）国内通缩趋势没有得到缓解，9月CPI为1.7%，PPI重新归于-2.1%，都低于市场预期，通缩压力依然较大。

总体而言，中国经济向好趋势不变，但在全球疫情依然肆虐的条件下也面临挑战。以下我们依据2020年数据，展望2021年經济形势。

（一）中国经济增长

中国2020年GDP增长2.3%，预计2021年经济增长达到8%-9%左右。IMF预测中国2021年为8.1%，世界银行预测为7.9%。而投行的市场预期为9%的水平，国内机构，如社科院蓝皮书预测为7.8%。疫情冲击将中国经济从2019年6.1%的增长放缓至2020-2021年平均5%-5.5%的水平，虽然增长依然是很强劲，全面复苏，但增长放缓继续（表1）。

（二）经济结构继续向好，消费仍未完全恢复

中国经济增长动能转化（表2），从2020年上半年主要靠投资和出口拉动转向了3季度比较均衡的结构，消费拉动了1.71个百分点，投资拉动2.55个百分点，出口拉动了0.64个百分点，可以看出投资与2019年的水平相当，出口与2019年第三季度水平相当略弱，而消费则相差较大，不及正常年景的一半，未来提升空间主要在重振消费需求上。

中国的消费仍处在逐步恢复中，未来阻碍消费复苏的原因主要是城市失业率在5.4%，虽然不断降低，但2020年三季度末，农村外出务工劳动力总量17952万人，比上年同期减少384万人，同比下降2.1%，劳动力市场没有较快的恢复，相应消费者收入增长放缓。城市内的交通拥挤达到了疫情之前的水平，但城际间的航空客运服务恢复不到八成，国际交往更弱。服务业第四季度增长很快，但现实消费服务受到冬季疫情影响仍然放缓，服务业恢复的主要因素除金融、房地产、信息服务等外，检疫、疫苗等公共医疗服务上升快也是重要原因。从2021年冬季疫情看，北京、上海等各大城市地铁客流量下降，城市间客运量大幅度下降，对2021年第一季度的影响是明显的。此外家庭负债率不断上升，付息现金流支出加大直接影响消费支出。

（三）负债率上升与利率较高的压力

2020年三季度杠杆率由上年末的245.4%上升到270.1%，预计仍会增加（图1）。分部门看，政府逐渐成为最重要的融资市场主体之一，2005-2014年政府主要是融出部门，到2015年后由于地方政府一般债券、专项债规模发行，加上城投债等广义政府融资，政府融资在新增融资中占比超过30%，成为了新的融资主体，政府债务水平不断上升。

负债率不断上升，一方面要解决流动性压力，倒逼央行不断释放流动性进行节点性缓解，另一方面市场主体对利率高度敏感。如2020年上半年，由于居民经营贷款利率低于房地产抵押贷款利率，大家纷纷利用经营贷款进入房地产，而后在政府干预下这一趋势才得到遏制。地方政府通过地方专项债的低利率对原有影子银行负债进行置换等缓解了一定压力。总体来讲，中国的利率水平仍保持在较高水平，负债滚动越来越困难。以上市公司的净资产回报率（ROE）看，2015年以来上市公司的ROE水平一直低于负债的利率水平，公司很难通过经营收入对负债成本进行覆盖，企业会不断滚动其负债。政府也面临同样的问题，税收收入不断下降，导致税收覆盖利率的能力下降。2020年居民收入增速放缓，未来居民负债也会承压。中国利率保持在较高的水平上，用于指导国内住房信贷及其他贷款利率水平的1年期和5年期LPR利率分别为3.85%和4.65%。市场决定的十年期国债也与美欧日等发达经济体的利差扩大，全球发达国家低利率资金不断流入中国债券市场进行套利活动。较高的利率不利于国内资产负债表修复。

（四）财政收支匹配度进一步下降，赤字提高

2020年前三季度，全国一般公共预算收入141002亿元，同比下降6.4%。全国税收收入118876亿元，同比下降6.4%。其中增值税、消费税、关税、出口退税、企业所得税分别同比下降13.5%、5%、11.6%、12%和4.9%。个人所得税、印花税以及烟草、车船税收入实现了正增长，分别增长了7.3%、30.3%和2.9%。非税收入22126亿元，同比下降6.7%。从税收情况可以看出，企业生产缓慢恢复，个人和金融投资活跃度大幅提高，中高收入群体复苏较快。财政支出方面，2020年前三季度全国一般公共预算支出175185亿元，同比下降1.9%。为应对疫情冲击，中央政府扩大了赤字，包括发行特别国债、增加地方专项债等。

财政收入下降和持续的公共服务支出刚性扩张成为了当前比较突出的挑战，具体表现在：（1）产业税收能力不断下降与公共服务支出不断扩大不匹配，需要调整税收结构。（2）向个人征收高税收与其享受公共服务不匹配，需要调整公共服务与纳税之间的关系。（3）中央与地方收支不匹配，仅靠转移支付与基于城市的本地化服务难以解决这个问题。（4）土地财政在短期内仍然有效，但与“房住不炒”的长期战略方针相冲突，住房价格高企不利于社会福利的提高。

新冠疫情冲击下中国的福利安全体系仍不完善，公共支出持续上涨是必然趋势。目前地方政府（特别是财政困难的地区）主要靠举债来维持公共支出，财政赤字扩大导致地方金融风险不断积累。同时，由于地方财政与地方城商行、农信社等地方金融一体化，中小银行的风险水平不断提高。

中国政府财政收入包括税收收入、非税收入、政府性基金收入、土地出让金、社会保障缴费收入、国有资本经营收入等。按IMF的政府收入统计口径计算，2018年中国政府财政收入占GDP的比重为28%，高于美国24.3%的水平，接近日本的30%，低于德国35%的水平（表3）。但福利支出占GDP的比重仅为13%，低于美国的18.7%、日本的21.9%和德国的25.1%。此外，中国福利支出还存在不均等的问题，40%的农村人口覆盖不足，因此仍需要提高福利支出水平。一方面，要大幅度调整政府收入结构和来源，进行税收改革；另一方面，要通过减免税收等方式鼓励商业保险、相互社会保障等民间社会服务的发展，弥补公共福利支出不足。

（五）全球经济进一步收缩，亟需调整中国的国内外循环体系

2020年疫情冲击下全球经济进一步收缩，根据IMF的预测，2020年全球经济增长-4.4%，2021年有所恢复，但两年加权平均水平低于原有的3%的增长轨道。随着欧美国家疫情二次爆发，2021年上半年全球经济形势依然不乐观，特别是全球封国封城的情况仍然没有放松，预计2021年一季度经济恢复仍然很慢。全球贸易增长预计更为缓慢，尽管中国疫情防控形势向好，2020年出口取得了可喜成绩，但外部的持续冲击以及因疫情调整导致的全球价值链重新调整不可避免，再加上中美贸易摩擦，中国出口面临较大挑战，预计2021年下半年出口将出现疲态。

中国经济从2020年四季度到2021年一季度会呈现加速恢复态势，2021年二季度后逐步恢复常态增长。中国经济的全面复苏，将开启“双循环”发展路径的逐步切换过程。这一转换的关键就是宏观要素配置体制改革，只有建立起新的激励体制，才能实现战略转换，而不会因原有体制问题而锁定路径。

二、中国经济走向“双循环”战略的必然性与资源配置体制改革滞后的挑战

全球疫情冲击加快了中国从出口导向型工业化的国际“大循环”战略向基于城市化和工业化的新的“双循环”战略转换。中国以出口为导向的国际“大循环”战略早在2012年就达到了顶峰，2013-2015年进入过渡期，2016年以后中国实质上已经进入到了“双循环”阶段。2020年随着全球疫情对全球经济的重塑，中国开展“双循环”战略转换已经是必然选择了。然而任何一个战略转变，并不是顺应趋势就能顺利完成的，需要资源配置体制的改革。

（一）中国经济与资金循环转变的经验事实

中国经济与资金循环的体系是在1994年后逐步形成的基于出口导向型工业化的资金循环体系。持续的贸易盈余，加上FDI双顺差流入，央行再把大量的外汇储备投向储备货币国家的债券市场，形成央行资产负债表上的外汇资产，发行货币。这套资金循环体系非常有利于出口导向型经济发展，因为它是基于外汇资产抵押的货币发行，币值稳定。这也克服了多年来仅凭政府信用发行货币导致的通货膨胀问题。此后，中国出口贸易盈余不断减少，特别是2015年以来中国进行了汇率市场化改革，2016年人民币加入SDR，汇率实现双向波动，原有的资金循环体系受到了挑战，基于出口导向的资金循环模式亟待改革。

从图2可以详细地分析其特征：（1）贸易盈余占GDP的比重不断上升，到2007年后达到顶峰，国际贸易净额占GDP之比在2007年一度达到8.7%，而后逐步开始下降。（2）外商直接投资持续保持高位，直接投资净额与GDP之比在1993-2007年基本高达4%-5%的稳定水平，直到2007年开始逐步下降。2019年中国国际贸易净额已降至1.1%，直接投资净额也降至0.4%。（3）中国通过出口和吸引外资不断累积外汇储备，大量外汇资产作为储备投资到美国国债等储备货币国的资本市场，一部分汇回海外投资者，金融投资净额始终为负。（4）海外收入净额始终为负，即近年来ODI及大量私人外汇流出也没有使得海外收入净额为正。

从2019年资金循环的改变看，外商直接投资为1103亿美元，而中国对外直接投资为1006亿美元，二者大抵相等。中国2015年加入SDR以来，资本与金融账户开放加快，通过证券组合直接投资中国的资金不断涌入，2020年中国取消QFII投资限制、发放外资金融牌照、加快金融对外开放，证券投资组合投资预计会创出新高，资金循环已经开始改变。

通过商品和资金循环可以看出当前中国出口导向型工业化进程已经趋于平衡，基于出口导向的国际大循环战略必然要让位于“双循环”战略。然而战略转变并不是一蹴而就的，必然要伴随着资源配置体制的转变，否则战略转变趋势会与资源配置体制发生冲突和扭曲。

（二）中国经济“双循环”战略转型下资源配置体制改革滞后的挑战

回顾中国出口导向型战略转变与资源配置体制转变的历史，可以更加清晰地理解资源配置体制改革的重要性。中国于1988年提出了国际“大循环”的战略思维，而后由于受到1988年价格闯关等一系列波动冲击，直到邓小平南方谈话后才激活了微观企业，但未形成所谓的出口导向，反而出现了走私进口和海南房地产热的新泡沫，经济过热导致通货膨胀，1994年通货膨胀高达24%，再次进入到了“一放就乱”状态，因此进行了全方位的宏观调控，特别是宏观资源配置体制的全面改革。具体改革内容包括：（1）税收体制改革，1994年1月开始实施以工业部门增值税为主体的中央与地方分税制体制。（2）货币发行体制改革，央行以外汇储备为基础资产发行货币，保证了人民币币值基本稳定的目标。（3）金融体制改革，1995年商业银行法出台，银行商业化改革成功，改善了银行的治理体系，完成了银行商业化转型。（4）国际汇率定价体系完成并轨，人民币的重新定价充分发挥出了中国的比较优势，开启了出口导向型工业化进程。（5）产业政策上通过大力兴建特区、开发区等方式激励全球产业链向中国转移，形成了要素投入的综合比较优势。（6）贸易政策上通过经常项目贸易自由化，改革国有垄断的外贸体制和出口体制，通过退税等方式鼓励出口。（7）初步建立了社保体系，保证劳动供给的稳定。（8）参与全球化制度体系的改革，融入全球贸易规则体系。

中国出口导向型工业化形成的国际“大循环”不仅仅是战略的选择，更是宏观资源配置体制的改革，没有宏观资源配置导向的改革和市场化的激励，一个好的战略是难以实施的。2020年面对中国与世界未有之大变局，中国提出了“双循环”战略转型，顺应了经济发展的趋势，但对其转型中的资源配置依然需要做巨大的努力，否則依赖于出口导向的资源配置体制会锁定原有的发展“路径”，战略意图与配置体系激励不相容，会造成新的扭曲，宏观资源配置体制改革已经时不我待。

三、“双循环”战略下的资源配置体制改革

中国“双循环”战略需要对原有的基于出口导向的资源配置体制进行调整与改革。资源配置体制应从出口导向型工业化大循环调整为符合以工业化与城市化为基准的国内国外“双循环”，从GDP单一经济绩效指标转向包含创新与人的发展的社会综合福利目标，涉及财税体制、金融体制、政府治理体制、市场制度和激励制度等多个方面的改革。当前转型的难度是巨大的，主要原因在于：（1）经济增长减速和土地城市化后，累积了大量风险，需要协调好处置风险和转变增长路径的平衡问题。（2）我国基于出口推动工业化进而实现GDP高速增长的激励逻辑直接、目标相容性强，而现在需要在经济创新—效率目标中加入大量的非经济因素，使文化、政治、法律、社会、绿色等积极转型因素与经济增长协调一致，其中平衡是关键。（3）人民参与式改革是转型的重点，让更多的人广泛参与到转型中并让其受惠，推动普惠性的福利体制和国家治理体制转型，只有这样才能改变原有路径依赖，推动国家战略转为“双循环“发展，从而实现中国经济高质量发展。

宏观资源配置体制改革的当务之急是，一方面要完善国家防范系统性风险和激励经济转型的新宏观资源配置体制，另一方面要基于国家现代化目标完善国家治理体系。保持“稳中求进”，在维持宏观稳定的同时，进行适应发展阶段的体制改革，推动向高质量现代化国家的转型。

（一）推动要素配置体制改革，形成消费—创新的新循环

出口导向型工业化的一个鲜明特征就是通过压低劳动要素价格、提高资本回报率的方式进行更高的资本积累和更多的剩余劳动转移。在宏观层面，其具体表现为高增长、高投资、高出口和低消费。压低劳动要素价格是当时中国存在大量剩余劳动力的必然结果，适应当时的经济发展阶段，对中国经济高速增长、突破贫困陷阱起到了积极作用。2019年中国城市化率突破60%，人均GDP突破10000美元，未来几年中国将成功跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家行列，这是一个重大发展阶段的转折期。经济发展目标从物质化生产转向以人民為中心的高质量发展是这一阶段最为重要的战略转型，其中要素配置体制改革是关键。

资源配置体制改革应从财政改革入手。首先，改革基于工业化构建的财政体系，提高劳动者的分配份额，并扩大知识、数据等新生产要素在要素分配中的份额。应通过再分配调整收入差距，形成新的经济循环，即通过普惠化地提高“广义人力资本”，如教育、科学、医疗、体育、娱乐、数字化服务等的消费比重，促进知识经济的发展，提高创新效率，逐步使经济增长从投资驱动转变为消费—创新效率提升的循环。

其次，加大基于效率提高的公共服务体系转型力度。一方面提高再分配对包容性目标实现的促进力度，加大公共支出，增加覆盖城乡居民的公共服务；另一方面要在公共服务领域为引入私人投资活动提供相应激励，如对提供准公共服务产品的私人部门给予适当免税，从而增加市场化的公共服务供给，满足差异化需求。

从现阶段的财政体制转型看，首先是进一步完善财权和事权匹配的财政税收体系。这种匹配不仅表现为财政收入和公共支出的匹配，更应该体现为城市居民享受服务与纳税责任以及中央与地方事权财权的匹配，否则会造成财税资源配置的扭曲，对财政的可持续发展构成挑战。

公共财政制度改革的方向应是：（1）税收体制改革。从以流转税为主导的税收体制转向以直接税和间接税为双支柱的混合型税收体制，直接税可以成为地方财政的主税种，让地方能够更好地将本地纳税与服务直接匹配，逐步形成纳税人责任与享受公共福利相匹配的格局。（2）消费税作为价外增值税与以流转税为基础的价内增值税形成双支柱。要从流转税征收环节入手，对生产环节和消费环节征收增值税。生产环节税率应该继续下降到9%，降低企业的增值税负担，提升企业竞争力；消费环节应开征价外消费型增值税，税率从1%以内的水平开征，征收的税收大部分归地方，减轻地方对土地财政的过度依赖，同时提高税收与服务满意度的匹配。（3）强化政府预算和负债硬约束，这需要立法层面和政府监督层面的改革，当然这一改革也需要对现有债务进行技术性处理，因为大量地方债务是因弥补地方财政缺口而累积的，是中央—地方财政收支不匹配的结果，需要纠正过来。（4）中央与地方事权和财权相匹配。这项改革已经有很多技术性讨论了，但还没有落实，地方公共服务支出比重不断加大，而相应的税收权力却没有同步增加，一些需要全国统筹的事权，如保障劳动要素全国统一市场形成的社保统筹问题推进缓慢，需要更为技术性、系统性地解决问题①。（5）将包容性和绿色发展理念纳入再分配调整中，完善相关激励机制。（6）公共服务普惠性与市场化服务提供相结合，着重对科教文卫体、娱乐、数字化服务等大量公共服务领域进行放松管制的改革，促进国内服务业升级。

中国当前面临着宏观税负已经较高而公共服务支出要求更高的矛盾，因此一方面需要通过税收改革，平衡纳税主体负担，另一方面要积极做好税收与服务的匹配，更重要的是引入市场因素以提升相应的服务质量、效率和弥补普惠性公共服务的不足。

（二）资金循环的改革

过去，中国主要通过出口贸易获得贸易盈余，并通过外商直接投资获得经常项目和资本项目双顺差。央行再以外汇储备投资储备货币国家证券资产，形成资金与贸易循环。2015年人民币加入SDR后，人民币汇率市场化双向波动加强，出现了不同于以往的资金循环情景和改革方向。

第一，原有的国际资金循环受阻，需要央行进行相应的调整和改革。2015年以来，中国资金加速外流，外汇储备资产下降导致央行资产负债表收缩。2016年央行依靠“其他金融机构借款项目”——以其他金融机构的国债等抵押物发行各类短期、中期借贷便利等，大幅度创造资产，新的资产带来的货币创造占比上升并逐步弥补外汇占款的下降。央行还通过不断降准提高货币乘数，以扩张M2的供给。在贸易盈余和外商直接投资增长缓慢的背景下，依靠金融市场吸引证券市场投资无疑是一个方向，但这不会有效地新增外汇储备资产，而且证券投资波动较大，新的货币供给体系依靠什么资产来支撑一度成为了争论焦点。从国际经验来看，美国的货币供给基于国债，而贸易竞争力较强的日本、欧洲则是由国债和外汇资产双重资产支撑。中国显然更适合走后者的道路，转变靠外汇资产主导的央行货币供给模式，积极探索现代化中央银行体制。

第二，获得海外要素回报是促进内外循环的重要方面。大量ODI投资如何有效获得更高的海外要素收入是中国当前资金双向流动情况下面临的新课题。中国对外直接投资的主要路径是通过“一带一路”倡议推进，随着中国产业链加快海外布局，中国海外要素收入循环和海外资产保护等新机制需要逐步建立起来。

第三，改革国内资金在房地产和金融机构内部的循环体系，适当调整银行主导的资金配置方式，积极推进资本市场改革。中国金融结构正在发生变化，但银行依然是中国资金配置的主渠道，通过资产抵押和增加杠杆来获得利差的方式决定了其资金配置偏向房地产与金融机构的交易特征，改革这种工业化时期以银行为主导的资金配置渠道同样是打通国内金融循环的重要战略选择。

第四，改革金融资源向政府集中的机制，发展民间信用。政府融资规模快速扩张，地方财政和金融一体化加快，这种偏向于政府的金融服务变化也是近年来国内资金循环的一大特征，而相应的民间信用则没有形成，民营经济融资能力下降。而这种资金内循环模式又进一步强化了政府配置资源的职能，与市场化机制改革相去甚远。积极建立民间信用体系，同样是改革的重点领域。

第五，利率和汇率市场化改革。利率和汇率是国内外资金循环重要的价格信号引导者。在经济增速放缓和负债率上升较快的情况下，各部门的资产负债表的利率敏感度快速提高，利率成为了资金流动的引导者。但目前中国还没有建立起主要由市场决定的国债收益率曲线，需要进一步改革利率政策和利率传导机制。相对高的利率和坚挺的汇率引发全球资金来中国债券市场套利，这一方面说明人民幣资产内生质量高，但另一方面也与人民币汇率逆调节因子对汇率的扭曲和利率较高的制度性定价有关。而国内较高的利率导致各部门资产负债表进一步恶化，不利于中国经济的持续恢复。

货币供给体系和金融配置资源体系的改革有赖于财政体制的改革，特别是政府软约束的改革。只有建立现代政府治理和公共财政体系，才能推动中国货币供给体系和利率市场化改革①。

（三）从产业政策主导的资源配置方式积极转向竞争性政策，激励创新

中国出口导向型工业化战略成功的重要经验之一，就是政府通过产业政策对资源配置进行有为干预，加速了以开发区为依托的产业集聚，通过土地、税收优惠和金融支持等多种方式招商引资，并配合提高国产化率的政策，形成区域增长极，快速形成产业集群，推进全球产业链向中国转移。中央、部委与地方政府以产业政策为基准形成了出口导向型工业化的纵向配置资源体制，具有激励相容的特征，取得了突出的赶超效率。但工业化拐点来临后，产能过剩、开发区土地套利、过度污染和负债等问题慢慢暴露，中央提出的供给侧结构性改革就是针对这些问题的改革举措。未来发展要靠创新、提高出口附加价值等效率导向战略，但相应的激励机制和资源配置体制并没有跟进，一些地方继续沿用传统配置资源体制予以推进，依然以招商引资、产业链延伸、扩大产能为工作重点，在需求难以扩张的条件下造成了极大的资源浪费。

从干预资源配置的产业政策转向激励竞争和创新的产业政策依然任重道远。产业政策在发达国家属于重要的功能性干预工具，注重产业和创新成长条件的改变以及创新环境的塑造。此外，发达国家产业政策致力于对小企业的扶持，多集中于改善环境、降低风险，而不是直接采用补贴的方式。城市化后，创新和就业都需要中小企业的大发展，产业政策重点也从干预产业发展转为中小企业发展、为企业创新创造条件，加强改善基础设施、金融设施、社会公共服务设施等领域的投入，通过新产业战略以改善经营环境并激励企业发展。

转变政府职能，一方面要推动立法层面放松行政管制，干预资源分配；另一方面要提高监管水平，不断提升营商环境质量，增加竞争性政策比重，按市场激励方式鼓励竞争，积极与国际规则对接，探索中国与世界的融合之道②。

总之，中国已经开启了“双循环”发展战略，只有改革宏观资源配置体制，进行要素价格市场化改革，才能推动这一战略转型走向成功。

（作者为中国社科院经济研究所研究员）

① 第一财经研究院：《全球疫情应对和经济复苏综合评估报告》（执行摘要），2020年9月25日。

② 麦肯锡：《全球价值链中的风险，弹性和再平衡》（Risk， Resilience， and Rebalancing in Global Value Chains》，详见清大智库，摘编于2020年8月8日。

① 魏加宁：《如何实现国家治理现代化：对改革基本问题的思考》，中国发展出版社，2017年。

① 张平：《货币供给机制变化与经济稳定化政策的选择》，《经济学动态》，2017年第7期。

② 张平、张自然、袁富华：《高质量增长与增强经济韧性的国际比较和体制安排》，《社会科学战线》，2019年第8期。