深化改革 跨越“制度高墙”

梁仰椿++马玉荣

当前，中国改革已经进入深水区和攻坚期，各项改革措施纷纷出台，如何化解改革中出现的矛盾和风险，妥善处理好深化改革与稳增长、促发展、调结构间的关系？国务院发展研究中心副主任张军扩在接受《中国经济报告》记者专访时表示，深化改革促发展是当前及今后相当长时期我们面临的艰巨任务，只有打破束缚发展的制度性障碍，实现结构优化和发展方式转变，形成新的经济内生动力，才能避免陷入“中等收入陷阱”，成功跨越“制度高墙”。

通过改革释放中高速增长潜力

中国经济报告：中国经济进入“新常态”，增速放缓，应如何通过深化改革，挖掘新的增长潜力？

张军扩：中国在经历了30多年接近两位数的高增长后，从2012年开始，增长速度回落至7%-8%之间，明显下了一个台阶。对于“新常态”下的增长潜力和增长前景，需要明确三点：一是由于中国经济基本面和增长潜力的确正在发生变化，再恢复到以前接近两位数高增长的条件已不再具备。二是基于对中国发展实际及相关国际经验的分析，现阶段中国的潜在增速尚不会滑落至低速水平，而是具有中高速增长潜力。三是中高速增长并不能在延续旧的增长模式下自动实现，而是需要通过深化改革和调整政策去争取，需要政府、企业和社会各方面共同为此做出努力，需要为新增长动力和新发展模式的形成奠定体制基础。

具体来说，通过深化改革促发展，需要从需求和供给两个方面努力。从需求方面看，虽然与改革开放初期相比， 中国城市建设、房地产开发、高速公路等基础设施日趋完善，投资需求空间有所缩小。但客观地说，投资需求空间仍然是不小的。比如，城市地下管网改造升级、中西部地区和农村地区基础设施及公用事业的完善、农房的抗震改造等等，投资潜力还非常大；农村的现代化对工业化还存在诸多需求。而经过多年发展，中国完全具备满足这些巨大潜在需求的生产能力。问题在于，与前一阶段的投资相比，这些领域投资的一个突出特点，就是大都具有一定的公益性质，不都是可以直接商业化的投资。如何通过财政、金融制度的改革与创新，建立适应新形势的可持续的投融资体制，从而充分释放国内投资需求潜力，从需求侧形成拉动增长的新动力，是我们面临的重大改革挑战。

从供给方面看，需要通过深化改革进一步发挥中国的比较优势潜力。虽然中国正在经历发展阶段的转换，但传统的比较优势并没有完全消失。比如，尽管这些年中国劳动者工资和福利水平有较大幅度的提高，在不少劳动密集型产业方面的比较优势有所削弱，但国际比较分析说明，与发达经济体相比，中国劳动力成本优势依然十分明显。现在中国的劳动力成本实际上只相当于美国的七分之一左右。另外，在传统劳动力比较优势减弱的同时，中国在高技术、高素质劳动者方面拥有的比较优势越来越明显。可是，由于金融、能源、交通等领域的垄断没有被彻底打破，政府管制过多，以及其它方面制度的不健全，导致在一些制造业领域，中国的综合成本反而比美国还高。如中国的物流成本占企业成本的比重高达30%-40%，而发达国家只占10%-15%。所以，必须通过深化改革，打破垄断，把我们本来就具有的比较优势充分发挥出来。

跨越“中等收入陷阱”需要制度创新

中国经济报告：现阶段，中国面临跨越“中等收入陷阱”的艰巨任务，在制度层面需要进行哪些突破？

张军扩： 对于后起国家的追赶型发展，国际学术界有一个著名的“制度高墙”理论。其核心观点是：没有好的制度，一个后发经济体将难以翻越“制度高墙”而进入高收入社会。后发追赶型国家在从低收入到中等收入的发展阶段，对经济体制好坏的要求并不高；而从中等收入阶段发展到高收入阶段，则对制度要求非常高。这是因为前一阶段经济增长水平比较低，后发优势突出，只要能够保障政局和社会稳定，产权能够得到基本保护，市场机制基本有效，经济就能很快发展。但当经济发展到一定阶段，特别是人均收入接近10000-12000美元后，后发优势减弱，经济发展将更多依赖创新，这时经济发展对知识产权保护制度、社会信用制度、社会利益协调机制以及国家权力行使的监督和制约机制等制度安排的要求就非常高。该理论通过对100多个国家的经济发展与制度的比较分析发现：在经济发展的较低阶段，发展绩效与制度因素之间的关系不甚密切；而随着经济发展水平的提高，发展绩效与制度因素之间的关系则越来越密切。这项研究还表明，如果不能建立起良好的适应现代化需要的制度，那么，一个国家便不能实现持续的经济增长，其发展水平最终难以逾越人均收入10000-12000美元的“高墙”而进入现代国家行列。由此，该理论将人均收入10000-12000美元划为 “制度高墙”。目前中国正在向与“制度高墙”相当的人均收入水平迈进，原有制度对发展的制约不断显现，必须深化改革，打破束缚经济进一步发展的制度障碍，构建起能够支撑科学发展、促进发展方式转变的体制机制，推动社会资源优化配置和生产率的全面提升，充分挖掘增长潜力，培育新的内生动力，实现竞争优势的转换升级。

经过30年的不断探索，中国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但也要清醒看到，这个体制还不完善，影响发展的障碍依然存在，改革攻坚面临的任务依然艰巨而繁重。过去，改革的重点是突破旧的体制，而新时期则需要更加注重体制创新，不仅要在经济体制方面继续创新，也要在政治体制、文化体制、社会管理体制等方面进行创新，不断推动社会主义制度的自我完善。随着现代化的推进和形势的变化，经济社会发展面临的突出矛盾和体制障碍也会有所不同，改革和创新的重点领域也要随之变化。

深化改革是稳增长的重要途径

中国经济报告：中国改革已经进入深水区和攻坚期，通过改革稳增长主要体现在哪些方面，潜力如何？

张军扩：在“三期叠加”情况下，深化改革不仅有利于促进结构调整，为中长期稳定发展奠定基础，也是当前稳增长的重要途径。因此，要在保持经济社会基本稳定的前提下，着力推进改革，加快形成发展方式的新常态，培育新的内生增长动力。

一是通过改革，释放由于体制缺陷而受到抑制的在要素供给方面依然具有的比较优势或后发优势。如果我们能够通过改革打破垄断，提高政府管制过多领域的发展质量，降低成本，就能为我们本来具有的比较优势的发挥创造条件，从而形成新的增长动力。

二是通过改革和政策调整，形成有利于新产业成长的体制和政策环境。现阶段，一方面，信息、新能源等技术进步可谓一日千里，另一方面，基于商业模式创新的新业态也层出不穷，把二者相结合，更展现出无穷的新商机。另外，随着中国居民收入水平的提升和人口结构的演变，健康、环保、养老等服务业也存在巨大需求。但这些产业的良性发展也面临监管方式、财税政策、金融政策等方面的制约，需要通过体制和政策创新构造适宜的生存和发展环境。

三是通过加快改革，构建起有利于大众创业、万众创新的体制和社会环境。中国人才资源丰富，科研教育基础扎实，具有巨大的通过创新驱动发展的潜力。但长期以来，由于教育体制、人才体制、科研立项、经费管理等方面存在弊端，严重制约创新驱动发展潜力的发挥，必须通过加快相关方面的改革创造有利的创新创业环境。

四是通过改革激发市场活力和内生动力。通过放宽准入、减少审批、简便程序等改革，能为投资创业创造更好的市场环境，激发市场活力和民间创造力。

大力推进关键领域改革

中国经济报告：现阶段，你觉得应重点推动哪些领域的改革？

张军扩：为实现发展方式转换和创新驱动，成功跨越“中等收入陷阱”，实现可持续健康发展，应大力打破制约经济发展的制度性障碍，建立起保证发展方式转变和可持续科学发展的体制机制。主要包括：加快行政体制改革，转变政府职能，减少政府对经济活动的直接干预；有效推进国有资本、国有企业和垄断行业改革；实行资源和要素价格改革；推进财税金融体制改革；深化创新体制改革；完善社会保障制度等。

中国经济报告：如何有效推进国有资本、国有企业和垄断行业改革？

张军扩：对于国资国企改革，我觉得有六个重大问题需要系统思考和重点解决：一要完善顶层的国有资本管理体制；二是构建有效的国有资本投资运营平台；三是推动股权多元化，优化股权结构；四是在国企中实行选人用人和激励管理的“双轨制”；五是清理历史遗留问题，为企业发展松绑；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。

中国经济报告：促进大众创业、万众创新，也是稳增长的一个重要举措，为此，需要深化科技体制改革，为大众创业和创新创造良好的环境。具体而言，应如何深化科技体制改革？

张军扩： 20世纪中叶以来，特别是进入21世纪以后，技术革新的周期不断缩短，高新技术层出不穷，以信息、新能源、新材料、生物、空间、海洋等技术为主导的第三次技术革命，更是以前所未有的速度迅猛发展，并不断应用于经济社会发展之中。值得关注的是，信息技术与物质生产的深度、全面融合，将对生产方式、经济结构乃至社会结构产生重大影响。

科技革命的加速推进和新技术的蓬勃发展，扩大了中国技术选择的空间，为中国发挥后发优势，实现跨越式发展提供了可能。创新驱动促发展，很多新产业、新产品、新业态、新的商业模式将层出不穷。这些新事物的涌现和发展，需要良好的制度保障。比如，如果没有关键环节的制度性突破，互联网+、新能源汽车等新兴产业和技术就难以快速发展。中国有大多数发展中国家和一些发达国家所不具备的人才储备和研发能力；中国在互联网、新能源、高速铁路、特高压输电等一些新兴产业和相关技术方面与发达国家处于同一起跑线，甚至还有部分领先；而且，由于中国具有比较完整的工业体系和强大的制造业生产能力，使得我们具有更强的将新技术转化为现实生产力的能力。但长期以来，由于科研、教育、人才、知识产权等创新体制方面存在的弊端，严重制约创新驱动发展潜力的发挥。急需深化科技体制创新，构建起有利于大众创业、万众创新的体制机制和社会环境。

中国经济报告：你曾经指出，中国经济进入新常态后，一方面形成了财政政策和财税体制改革的约束条件，另一方面也会对财政政策和财税体制改革提出新的要求。那么，该怎样推动财税改革？

张军扩：科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，深化财税体制改革对于国家治理现代化具有十分重要的意义。在经济下行压力较大的形势下，政府已明确需要进一步加大积极财政政策的力度，支持一些重要领域的政府投资，这将是今后一个时期稳增长举措中的重点。

近年来，中国基础设施投资都保持了20%以上的增速，对稳定经济运行发挥了重要的支撑作用。从当前情况来看，尽管基础设施需求不如前些年强烈，但不论在数量增加方面还是在质量提升方面，投资需求潜力还非常巨大。应针对现行财税体制存在的突出问题和矛盾，加大财税制度创新，建立适应新形势的可持续的投融资体制，充分释放国内投资需求空间。

目前，新一轮投融资和财税体制改革正在逐步展开，主要包括：改革政府对企业投资的管理制度，切实落实企业投资自主权，建立投资决策责任追究制度，拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式，加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序；建立“公开、透明”的预算管理制度，优化财政支出结构和转移支付结构；建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和分类管理；以“营改增”为重点推进税收制度改革；建立事权和支出责任相匹配的制度，理顺中央与地方间的关系；等等。

处理好改革与稳增长、调结构、促发展的关系

中国经济报告：应如何处理好全面深化改革与稳增长、调结构、促发展的关系？

张军扩：深化改革促发展既是一个长期战略，也是解决阶段性问题的根本保障。之所以这么说，是因为从大的方面讲，中国面临追赶型增长进程中的增长阶段转换。这种转换不仅是增长速度的转换，而且是发展模式的转换。发展模式的转换，实际上是体制模式的转换。发展模式的转换在中国已经提出多年，迟迟难以转换的关键制约因素是体制模式问题，发展模式不转换就很有可能掉入“中等收入陷阱”。中国现阶段人均收入接近世界中等收入水平，一定要深化改革，创造出和新环境相适应的经济体制来促进经济的持续发展。

现阶段中国的结构调整也需要通过改革来完成。目前产能过剩严重的是煤炭、钢铁、冶金、建材等行业。化解这些行业的过剩产能，最根本上还是要通过改革优化制度，发挥市场配置资源的决定性作用，不能通过行政力量认定什么产能是落后产能而强制淘汰。政府要做的是制定更加严格的环境、质量、安全等标准，加强执法力度；加大对产能过剩行业兼并重组的金融支持，化解和防范金融风险；完善社会保障制度，确保“社会政策兜底”。其他的都应该交给市场来完成，充分发挥市场的作用。

在当前“三期叠加”的状态下，或者在新常态之下，要真正实现深化改革促发展，就必须很好地把握改革和发展、改革和稳定的平衡关系。这一点知易行难，原因在于，在增长阶段转换和增长新常态的形成过程中，需要同时面对转方式和控风险两大任务，而这两大任务虽然长期来看是一致的，是相互促进的，但短期内往往相互掣肘，相互胶着，甚至相互矛盾。加大转方式力度需要深化改革，强化市场约束，促进优胜劣汰，长期来讲无疑有利于保持增长活力，控制风险，但短期内会加大矛盾和风险，况且短期内还要面临化解历史积累的矛盾和风险的任务；而如果短期内把控风险和保持稳定放在首位，则势必会在推改革、促转型方面迈不开步子，时间一长，矛盾和风险会更大，甚至积重难返，最终陷入增长下滑和风险加剧的恶性循环，落入增长陷阱。因此，宏观政策必须在保稳定、控风险和促改革、调结构之间取得平衡。

改革的顺利推进需要良好的外部环境。保持适宜的经济增长速度有利于改善企业效益、促进结构优化、提高劳动就业和社会收入水平。在体制改革和发展矛盾可能集中出现的时期，特别要防止由于预期因素对增速下滑放大的倾向。虽然现在的经济速度下行主要是由于发展方式转变和结构优化升级不到位等矛盾造成的，但是经济运行的轨迹会受到预期的影响。既有矛盾带来的经济下行，可能会由预期因素放大。在这种情况下，通过扩大政府财政支出、适当放松银根等宏观政策来促发展、稳增长也是必要的。