财税改革举要

贾康++梁季

十八大之后，在中国启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将对分税制的评判推向风口浪尖。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”（甚至新近被称为“开启新的中央集权时代”）的负面评价，以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点，都值得深思和加以澄清。

目前，中央跟省之间基本维持了分税制的框架，虽然共享税越来越多，但分税制的实质还是能够坚持，但省以下的体制，哪怕是最发达的区域也没有进入真正分税制状态。中国省以下体制是五花八门、讨价还价色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制导致了基层财政困难、土地财政问题、地方债问题等。

基层财政困难、土地财政、隐性负债等问题确实存在，但它不是1994年分税制改革带来的结果，恰恰是分税制改革在实际生活中没有如愿往下贯彻，省以下没有真正进入分税制状态带来的。

应澄清的认识

分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容，首先包括在各级政府间合理划分事权（支出责任）与财权（广义税基配置）；按税种划分收入，建立分级筹集资金与管理支出的财政预算；进而还会合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。

分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济与现代社会形态系统化联结的制度框架，需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手，在“让市场充分起作用”的取向下，完整、准确地理解，才有利于消除诸多歧义，寻求基本共识。

1.分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府对市场主体和纳税人的调节方式（经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控）为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

2.政府事权范围是政府收入规模的大前提。中国力求加速完成成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品（有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品）等因素，在中国改革开放30多年内较密集地交织重叠。

上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，主要是想说明，政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架，不同国家，发展阶段不同，国情相异，所以各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段，导致政府事权范围较广，在既成宏观税负和政府支出占比水平之中，除确有一些不当因素之外，也具有一定的客观必然性和合理性。

3.事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中，反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化中国的分税制改革。

4.广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律，但各地实际税收丰度必然高低不一，客观存在中国尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”。值得一提的是特种消费税（即中国的消费税），如果在消费环节征收，且消费具有明显的地域化消费特征（如某地汽车消费量大，汽车消费税收入则高；烟酒消费量大，烟酒消费税收入就多）、税收收入与某类财政支出具有较直接的对应关系（如汽车消费量大，因汽车消费导致的城市交通维护、治理拥堵的财政支出就相应较高；烟消费量大，因吸烟引发的各类疾病的卫生保健医疗成本也会较高），那么这类消费税收入是宜于划归地方的。但是，目前中国特种消费税多在生产环节征收，且主要税目（如燃油、烟酒）或主要由大型或成规模国有企业生产、或由政府垄断经营，如果划归地方税，则可能带来地方政府为获得高财政收入而要求企业竞相多多生产，背离“寓禁于征”初衷。

未来在征管条件具备，将征收环节后移至批发环节或消费环节（目前由于烟酒为政府专营体制，具备将征收环节后移至批发环节的条件）时，可以考虑将该类税基划归地方政府。有些论者担心会因此激励地方政府鼓励消费、达到多收税的目的，实际上，无论是燃油还是烟酒，均已主要成为大众化消费品（“八项规定”实行后原先往往以“奢侈品”定位的高档烟酒大都回归了原形），地方政府没有能力、也没有手段对千千万万消费者的消费行为进行干预，其对消费者的影响力远小于可由其控股的屈指可数的国有生产企业。

至于房地产税（不动产税，即美国的Property tax、英国的concil tax这种在住房保有环节逐年征收的财产税），则是适合于作为地方政府支柱财源的典型税种。对于当下的中国而言，房地产税更具有一种抑制地方政府“圈地卖钱”动机、激励地方政府“养地升值”积极性、进而提高中国城镇化过程中稀缺土地资源利用率的特别重要的意义。

5.因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间的横向不均衡”。中国现阶段中央收入占比为50%弱的水平，无论与其它代表性国家相比，还是与中国中央政府所承担的宏观调控职责相比，都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧，即支出总盘子中中央占比过低（仅约为15%）、地方支出占比过高。2009年经合组织（OECD）成员国中央支出非加权平均值为46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40%。endprint

而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配。政府间事权划分办法不规范、不统一，具有明显的非规范特色；同时新增事权多采取“一事一议”办法，无统一、科学、标准化的原则和方案遵循。中国有些中央应承担的事权如国防，现实中往往以“军民联防”、“军地共建”等名义较深度而无规范地扯入了地方，另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权，则几乎全部交给了地方，使得在地方利益眼界内非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道，不是减少中央收入占比，而是应调整事权和支出责任，相应提升中央在支出总盘子中的占比。

无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质，还是法治社会下基于公民“人权平等”提出的“基本公共服务均等化”要求，都客观上需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而去调节地区间的“横向不均衡”。在中国经过二三十年“让一部分人和一部分地区先富起来”的发展之后，迥异的自然地理环境，地区间经济发展水平差异巨大，“实现共同富裕”任重道远，新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大——这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。

基本思路与重点

近期和未来在深化改革中健全完善中国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括：

1. 在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将中国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级（不同地区可有先有后），以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。

2. 在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域；经济案件司法审判权应集中于中央层级，等等。

3.以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革（现已实施了煤炭资源税“从价征收”改革，未来资源税改革应重点关注征收范围的扩大方面）和积极扩大房地产税改革试点范围；扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归为地方收入；于积极推进“营改增”中，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

4.按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

5.结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”，配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策；应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债；地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

6.在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。endprint