缜密谋划国企改革

张喜亮

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”近期，因有的地方党委和政府就“划转部分国有资本充实社会保障基金”公布了专门的改革文件，这个话题成为媒体关注的一个焦点。

划转部分国有资本充实社会保障基金源自国有股减持

“划转部分国有资本充实社会保障基金”源自股权分置改革中的“国有股减持”政策。

1990年底创建了人民币普通股票市场，由计划经济向市场经济转变，受限于理论的研究和实践的经验，一些国有企业上市公司，出现了中国特色的“股权分置”情况：上市公司的股份被人为地分割为“流通股”和“非流通股”。股东所持向社会公开发的股份，且能在证券交易所上市交易，称为流通股；而公开发行前股份暂不上市交易，称为非流通股。出现这种股权分置的情况，主要的考虑还是国有资本控股权的问题。但是，股权分置状况不能适应资本市场改革开放和稳定发展的要求，产生了同股不同权、企业淡漠市值、股市发展受滞等问题。消除非流通股和流通股的差异，便提到了改革议事日程，实施股权分置改革以解决股票市场相关股东之间的利益平衡问题。

1998年下半年到1999年上半年，为推进解决国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，开始进行国有股减持的探索性尝试。但由于实施方案与市场预期存在差距，试点很快被停止。2001年6月6日，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，依然是延续解决国企改革资金问题和补充社会保障基金问题的思路，同样由于市场效果不理想，当年10月22日宣布暂停。2004年1月31日，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，明确提出“积极稳妥解决股权分置问题”。2005年4月29日，经国务院批准，证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动股权分置改革试点。经过两批试点，取得了一定经验，具备了转入积极稳妥推进的基础和条件。经国务院批准，2005年8月23日，证监会、国资委、财政部、中国人民银行、商务部联合发布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》；2005年9月4日，证监会发布《上市公司股权分置改革管理办法》，中国的股权分置改革进入全面铺开阶段。上市公司股权分置改革是通过非流通股股东和流通股股东之间的利益平衡协商机制消除股票市场股份转让制度性差异的过程，是为非流通股可以上市交易作出的制度安排。

所谓减持国有股是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司国有股的行为。制定减持国有股政策的出发点是“完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道，支持国有企业的改革和发展”。减持国有股原则上由市场定价，所筹集资金交由全国社会保障基金理事会管理，主要采取国有股存量发行的方式减持：国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。

正确理解“划转部分国有资本充实社会保障基金”的涵义

据报道：2015年全国社会保险基金预算剔除财政补贴因素后收不抵支，且相比此前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大。以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。看来，全国社会保障基金缺口之大已经到了非解决不可的程度了。早在全国社保基金成立初期，资金主要来源包括中央财政拨款、国有股减转持、彩票公益金及投资收益等；随着国企改制接近尾声，国有股减转持这一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。

如果说，十几年来，通过国有股减持到充实社会保险基金的结果，其缺口不但没有减小反而越来越大，提高国有资本收益上缴比例充实社会保险基金，是国有企业义不容辞的责任。但是，寄望把国有资本的30%一次性划转给社会保障基金，一定能够补足缺口且能保证社会保险基金具备自主“造血功能”而良性运转，不可想象。回顾历史，股权分置改革，减持国有股也并非是直接划转部分国有资本充实社会保障基金，而是向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司国有股：“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有”。

综合评价当年减持国有股充实社保基金，其初衷是好的，但是，实践的效果并不理想。那么，今天重启“划转部分国有资本充实社会保障基金”又当怎样理解呢？党的十八届三中全会《决定》关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”，具体内容是：“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”通过完善国有资本经营预算之涵义有三：提高国有资本“收益上缴公共财政比例”而非直接划转国有企业之国有资本；逐渐提升，到2020年达到上限30%，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。

社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金；主要包括社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。设立社会保险基金的目的是支持社会保险。理论上说，社会保障基金主要是支出于各种保险，而非直接盈利之投资公司。全国社会保障基金理事会主要职责是：管理通过减持国有股所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金；根据财政部、劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金；选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作，以实现保值增值；向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务状况。由此可见，社会保险基金承担“保值增值”职责也是通过“选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作”，而非本身直接投资运作基金。

划转部分国有资本使“社会保障基金”成为股东董事、监事直接参加管理被“划转”出国有资本的“国有企业”董事会、监事会，虽然可以使被划转出国有资本的国有企业多了一个股东、实现了其股权的多元化，但是，没有证据能够证明有了社会保险基金股东，该企业就完善了公司法人治理结构，就实现了治理体系和治理能力的现代化，就能使国有资本更安全、决策更正确和效率更高。

社会保险基金隶属于财政部、国有企业隶属国资委，出现两个股东以后，便自然出现了财政部和国资委两个婆婆共管“国有企业”的格局，这是改革的倒退？财政部与国资委同时履行“出资人”职责，而两者又都是国有资本的“代表”，产权混乱的局面是否在所难免？在全面依法治国的大环境中，我们不得不提出一个严肃的理论和实践问题：究竟由谁来直接划转国有资本？划转国有资本要不要及如何接受监督？党的十八届三中全会《决定》要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。在党的十八届三中全会《决定》作出了“国有企业属于全民所有”的判断以后，政府未经向人民代表大会请示报告直接用行政命令“划转部分国有资本充实社会保障基金”，授权问题是否值得沉思？endprint