新常态下改革开放与依法治国的协调推进

崔克亮+马玉荣++王艺璇

中国经济发展已进入新常态，认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑，也是全国上下需要认真求解的一个大课题。为此，《中国经济报告》记者近日专访了国务院发展研究中心副主任刘世锦。他强调，新常态下的发展要更多地依靠质量提升，其核心是全面持续地提高要素生产率;法治建设要适应和引领经济发展新常态，并积极为改革开放保驾护航。

中国正在进入经济发展新常态、法治建设新阶段

中国经济报告：现在，大家都在说中国经济进入了新常态，那么，其根据和理由何在？中国经济新常态的内涵和特征是什么？

刘世锦：在经历了30多年的高速增长以后，中国经济发展正在进入一个与以往大不相同的新常态。新常态的一个明显特征，就是增长速度放缓。2008年应对国际金融危机冲击，中国经济在全球范围内率先回升，2010年达到一个高点后，增长速度逐步回落。如何正确认识这一轮增长放缓的含义，对于我们理解、顺应、引导新常态都很重要。

在这个问题上，一种观点较为消极，主要理由是近期增长速度降至很多年来的新低。这种观点着眼于增长速度，由此形成的判断就不大乐观，甚至对中国经济的发展潜力和前景疑虑甚多。如果换个角度，着眼于中国经济增长阶段转换、结构调整和发展方式转型的大背景，判断将会大不相同。

中国经济已经经历了30多年的高速增长。从国际上看，二战后包括日本、韩国、中国台湾等在内的一批成功追赶型经济体，在经历了较长时间的高速增长，当人均收入达到11000国际元（这是一种购买力平价指标）左右时，无一例外地出现了增长速度的回落，进入增长阶段转换期，表现出较强的规律性。其原因，从供给角度看，主要是农业人口向非农产业的转移接近完成，劳动适龄人口数量趋于稳定或下降，劳动力、土地、环境等要素成本明显上升等;从需求角度看，则是大多数工业品的历史需求峰值相继出现。

中国经济增长与上述成功追赶型经济体有较强的可比性和相似性。据测算，目前中国人均收入已经接近或达到了上面提到的增长回落的水平。事实上，前几年中国东南沿海一些发达地区已经达到了这个拐点，增长速度率先出现调整。近一个时期以来总体增长速度放缓，表明中国已经进入了高速增长向中高速增长的转换期。

增长速度的这种放缓，是经济规律使然。能够在11000国际元，而不是较低的收入水平上出现增速回落，是中国超越拉美式“中等收入陷阱”、较为充分地利用工业化阶段增长潜力的表现。从这个意义上说，恰是成功的标志。近年来中国逐步调低了增长指标，是主观决策顺应客观规律的表现。我们讲科学发展，最重要的是要遵循发展规律。但有一些同志不大适应已经变化了的情况，还想重回以往的高增长轨道。然而，当潜在增长率已经下降后，想推高是推不上去的;即使人为将其推上去，很快还会下来，而且要付出很大代价。

尽管中国增长速度有所放缓，从国际范围看仍位居前列。在经济规模持续扩大的情况下，增速下调容易产生某种“数字幻觉”。与2000年时相比，目前中国经济总量已经扩大5倍左右，那时增长1个百分点所对应的新增量约为1千亿，而现在则要达到五、六千亿，即使增速有所回落，每年的新增量也远大于以往，相当于一个中等发达国家的经济总量，而且仍在逐步扩大。中国未来经济增长潜能依然位居世界前列，对全球经济的带动作用至关重要。那种把中国经济增长阶段转换说成“衰落”乃至“崩盘”的说法，是完全站不住脚的。

有一种相当流行的观点认为，20世纪50年代初，日本人均收入相当于当时美国的21%，此后日本经历了20年的高速增长。中国目前人均收入也与当年日本与美国的差距相似，所以中国还有20年左右的高速增长期。

这种说法初看起来似乎有道理，其实混淆了不同国家发展阶段的差别。做一个比喻，一个人跑得最快的年龄是20-40岁，20世纪50年代初，日本是一个20岁出头的小伙子，而美国已经到了100岁，当时日本的人均收入相当于美国的21%。此后发生了日本高速增长20年的故事。而当下的中国，虽然人均收入也相当于美国的20%左右，但中国已经40岁了，跑得最快的那段时间已经过去了;而美国这时已经200岁了。

再做个比较，中国目前进入增长阶段转换，与日本20世纪70年代初增长放缓相比，按麦迪森方法计算的人均收入（购买力平价，1990年国际元）水平大体相当，是11000国际元左右。换言之，日本也是在40岁左右时进入由高速增长到中速增长的转换期的。用后发经济体与美国等先行国家之间的人均收入比重，来估计后者的追赶速度，在逻辑和现实中都是有问题的。中国在40岁以后仍会追赶，但速度和方式将与此前大不相同。

在中国经济发展进入新常态之时，中共十八届四中全会就全面推进依法治国做出了重要决定，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化，并就全面推进依法治国提出了一系列新观点、新举措。这意味着中国法治建设正在进入一个具有重要战略意义和丰富内涵的新阶段。

法治建设要适应和引领经济发展新常态

中国经济报告：正如你前面所说，在中国经济发展进入新常态的同时，中国法治建设也进入了一个新阶段。那么，进入新阶段的法治建设和进入新常态的经济发展之间应该是何种关系？法治建设该如何为新常态下的中国经济发展鸣锣开道、保驾护航？

刘世锦：新常态下的速度放缓容易引人关注。然而，速度变化是相当表面化的，更重要的是速度背后的结构调整升级和增长质量变化。

过去分析中国增长模式时，经常指出的问题或弊端是过多依赖投资、工业、外需和要素投入。在过去一两年和今后一段时期，这种情况正在发生具有长期意义的转折性变化。具体地说，消费的比重已经超过投资;第三产业的比重已经超过第二产业;出口由过去20%以上的增速降到5%-10%的平台上;要素投入中劳动力总量开始减少，环境约束进一步加大。中国经济正在呈现出更多地依靠消费、服务业、内需和要素生产率提升的新增长格局。

另一方面，经济增长质量基本稳定，有些方面还有所提高。例如，尽管仍存在结构性就业压力，但就业形势总体较好，一些地方还有“招工难”的现象。随着经济总量规模的持续扩大和服务业比重上升，经济增长1个百分点所吸收的就业人数，10年前约为80万人，目前则达到了170万人。企业速度效益型的增长模式开始转变，随着增长速度放缓，行业间、企业间盈利水平出现分化，总体盈利水平有所回落，但近一两年趋于稳定。财政收入出现波动，部分地区承受压力较大，但总体上仍保持了一定增速。城乡居民可支配收入增速与GDP增长速度大体同步，农村居民收入增幅略高，基本公共服务水平得以提高，民生持续得到改善。在增长下降的背景下，部分地区和领域的金融财政风险累积，有的问题较为严重，但守住了不发生全局性、系统性风险的底线;环境压力继续增大，特别是大面积雾霾气候带来不利影响，但从全国看，节能减排、绿色发展还是取得一定进展。

进入增长阶段转换期后，增长动力和机制转换，矛盾和风险集中显露或释放，不确定、不稳定因素较以往明显增加。从可借鉴的国际经验看，不少经济体正是在这一时期出了大的问题，甚至陷入严重危机。在这一时期，问题、矛盾和挑战比以往不是少了，而是多了，而且更复杂，判断和应对的难度更高了。在这一时期能够保持经济增长基本稳定，没有出现大的起伏，能够守住不发生全局性、系统性风险的底线，没有出不可收拾的大乱子，尤其是能够在结构调整、增长质量改善上取得具有长期意义的进展，实属不易。

从不同角度看形势，所引出的结论迥然有异，这实际上反映了对新常态下发展观内涵的理解。毋容置疑，发展仍然是第一要务，是解决中国一切问题的基础。但不能把发展仅仅等同于增长速度。我们仍处在重要的战略机遇期，但发展的环境和条件、机遇期的内涵和实现途径都发生了重要变化。那种脱离潜在增长水平、风险很高、代价很大的过高速度，是不具备可持续性的，即使短期内勉强为之，也将损害长期发展和社会进步。日本高速增长期后出现泡沫经济的经历，就提供了反面例证。

新常态下发展更多地要依靠质量提升，其核心是全面持续地提高要素生产率。如果不实质性地提高质量，即便是较低的速度也难以维持。速度是发展的必要条件，提高质量也是发展，而且是更重要、难度更大、更具挑战性的发展。速度放缓不能成为不作为的理由，提高质量需要实实在在的更大作为，还需要以往未曾有过的新作为。

新常态下发展目标和机制的调整，对法治建设提出了一系列与以往有所不同的新要求。

首先，与现价段中国经济社会发展相适应的法律体系已初步形成，有必要也有可能在国家治理、经济社会关系调解中更多地运用法律手段。经过改革开放以来的持续努力，目前，一个以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经初步形成，国家经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个方面基本上有法可依。这对我们这样一个长期熟悉并依赖于“人治”、缺少“法治”的国家，无疑是重大的历史性进步。进入新常态后，应当顺应这样的势头，把更多的本应由法律手段来解决的国家和社会事务，纳入法治的轨道。

第二，以发展质量为导向，全面持续地提高生产率，更多地依靠创新，这些新常态下的发展目标和机制，都要求更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用，而这又要求经济和社会活动中的关系协调更多地运用法律手段。行政性办法干预过多的一个显著弊端，是政府不守法，群众不信法。其结果，政府被上访、告状和冲突性强的群体事件所困扰，而老百姓也习惯于有事找政府，而不是去找法院，有些人也会提出不合理要求，个别人还会借机滋事，从而大大提高了全社会的治理成本。通过有效的法治建设，使社会各方面信法、尊法、守法、用法，将会成为提升经济和社会效率的重要途径。

第三，创新驱动、提高生产率，相应地，在社会领域就要求进一步促进权利公平、机会公平、规则公平，更大程度地调动社会各阶层的积极性、创造性。与此相配套，必须使普适性强、“人人平等”面对的法律制度，更加有效地发挥促进社会公平正义的作用，重点是发挥法律在完善社会保障、扩大就业、促进人员横向尤其是纵向流动过程中的独特作用。

正确处理改革开放和法治建设之间的关系

中国经济报告：改革开放要求大胆地“闯”、大胆地“试”，而法律本身具有稳定性、滞后性，那么，该如何处理改革开放和法治建设之间的关系呢？

刘世锦：如何处理好改革开放与法治建设之间的关系，是长时间以来引人关注、并有较多讨论和争论的重要问题。在新常态下，二者关系呈现出诸多新特点，如何使二者相互协调、相互促进，对中国长期发展目标和制度建设目标的实现至关重要。

修改相关法律为改革开放让路。改革开放中的一些重大举措，可能与已有法律条文相抵触。为使改革得以起步，需要率先“修法”，放宽或取消原有不合理的法律限制，把“不能”、“不许”改为“可以”、“允许”，有的法律也可以暂停实施。例如，在近年上海自贸区的改革试验中，就由有关立法机构审议暂停实施部分法律条文。这类法律调整主要为改革中的“破”创造条件。

法律调整要为改革开放中的探索试验留下足够空间。我们所需要的法律，应当是“好”的、符合实际的、能够对经济社会发展发挥“正能量”的法律，但这种法律并不是现成的，往往也无法照搬，必须要通过多种形式的探索、“试错”，反复比较、鉴别，还可能要经过较长时间的“耐力试验”，才适宜上升到法律层面。

近年来，“摸着石头过河”受到一些质疑，有人以为改革开放已经这么多年了，“船”和“桥”的问题已经解决了，“摸着石头过河”已无必要，甚至对此做出负面解读。实际上，“摸着石头过河”与市场经济中的“试错”机制是一致的，并不能简单地归结于“经验主义”。新体制中什么东西是对的、好的，即使我们找准了方向，具体的实施模式、机制，包括一些关键细节和可操作性，都必须通过较大范围的试验、选择，才能确定下来。如果方向不对，更会出现南辕北辙的错误。为什么经过30多年的改革开放，还要“摸着石头过河”？因为改革开放、经济社会发展的不同时期，我们面临的矛盾、难题不同，所要过的“河”是不一样的。例如，在农村，改革初期所面对的是如何通过实行联产承包责任制，调动农民生产积极性，30多年后，所要解决的难题，是如何深化土地制度改革，推动城乡一体化进程。又如，同样是开放，20世纪80年代初期是如何通过引进外资，发展劳动密集型产业，而现在则是国内资本要走出去，推动中国企业和产业在全球价值链上的提升。面对的“河”今非昔比，“河”底下的那些石头也不一样了，不“摸”是过不了“河”的。

推动改革深入，必须给地方、基层足够大的空间，放手让他们去试，错了就改，有一个试错、纠错的机制，这样好东西才能脱颖而出。安徽小岗村承包制试验、深圳特区的发展经历等经典案例都表明，鼓励地方、基层探索试验，是改革开放能够成功推进最重要的经验之一。尽管情况发生了很大变化，这种方法依然有效，而且应当与时俱进地得到发扬和扩展。

利用法律的普适性、强制力促进重要改革开放举措的推开和落地。对那些理论和实践上都趋于成熟，特别是经过认真试验、筛选，各方共识较多的改革开放举措，应当转换为法律，加快在全国范围推广。有些被认为还应“试一试”、“看一看”的举措，也可以先以地方法规的方式推出。例如，十八届三中全会提出了市场准入“负面清单”的管理方式，是中国在市场经济体系建设中的一个重大突破。上海自贸区率先进行了相关试验，开始时负面清单过长，社会批评意见较多，以后逐步缩减完善。目前已开始在若干新自贸区复制推广。在下一步，应当上升为国家法规，在全国范围内推行。

下决心提高权力机构的社会法律公信力。权力机构法律公信力下降，是中国法治社会建设中的一个重大挑战。目前，与现阶段经济社会发展相适应的法律体系基本形成，“无法可依”的问题不多了，矛盾主要表现在“有法不依”，突出表现在我们的权力机构不能依法行事，甚至带头违法，以人治替代法治。权力机构不守法的后果，是老百姓对法律没有信心，“不信法”，有些人进而以“不守法”作为回应，整个社会就会陷入“明规则”无效、“潜规则”盛行的状态，这正是一些地方社会不稳定的缘由所在。

权力机构法律公信力差，是当面全面推进法治建设所面临的关键瓶颈。这一关过不了，依法治国将会成为空谈。在这个问题上要有突破，除了继续加强有关法律制度建设外，一个可供考虑的方法，是加强经典案例的示范宣传。可选择某些“民告官”的案例，在法律规定的程序范围内，由作为被告的权力机构负责人，如市委书记、市长，甚至省委书记、省长，出庭应诉，通过电视、网络等进行直播，经过公开透明的程序作出判决。不论案例本身判决结果如何，从提高权力机构公信力来说，权力机构负责人都是“赢家”，因为他们为法治社会建设做出了难得贡献。这种事情多了，成为“新常态”，老百姓“信法”、“守法”的意识将会大大增强，各级干部做群众工作的难度也将相应降低，中国的法治社会建设将会取得实质性进展。

使法律成为体制调整和改革的直接载体。法律具有相对的稳定性和“刚性”，而体制机制的改革、政策的调整则是经常性的，有时还相当活跃，在经济转型期、改革深化期尤为如此。如何利用好二者的特点，避免相互摩擦，使法律更好地服务于改革开放的深化，是一个值得深入探索的重要议题。大的目标应当是，把改革开放活动纳入法律轨道，一些在非法律层面能解决的问题，尽可能放到法律之外，减轻法律领域的“负担”。这些问题的量还是很大的，毕竟法律往往是协调关系的最后一道防线。而必须纳入法律范围的问题，涉及改革开放的，则应力求做到“于法有据”。对那些有必要推进改革，但受到相关法规束缚的，应通过“修法”打破禁区;对那些需要经过试验“择优”的，法律上应当给出必要的时间和空间，还可允许借助地方法规、临时条款等方式，给予其较多的探索机会;而一旦改革开放方案趋于成熟，共识较多，则可考虑尽快上升为法律，在更大乃至全国范围推广。这样，就把改革开放的深化与法律的修改完善融合为一个统一的过程，进而使法律手段在推进改革开放中发挥更为直接、有效的作用。