养老并轨：社会保险替代财政支付

胡乃军

2014年12月23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时透露，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过。这标志着职工退休后养老金待遇由目前的“企业—机关事业单位的双规”将走向全部参加社会保险的并轨，公务员和机关事业单位职工将也和企业职工一样缴纳社会养老保险，并且按照养老保险的计发办法领取养老保险。很多人都视此政策为促进社会公平、消除收入差距的重要举措。笔者认为，养老金并轨是大势所趋，但须审慎操作，否则会造成一系列新的不公平和其他社会问题。

机关事业单位养老保险并轨的成本

必须看到，养老金并轨很大程度上是出于社会对待遇公平的呼声，但是笔者不赞成简单地把高收入养老金降低或者低收入养老金提高，我们需要的是过程公平而不是简单的结果公平，也就是社会保险原则、权利和义务匹配必须在新的改革中得到贯彻。这样理解养老金并轨，其实就是一种财政责任的转换。所谓养老保险其实就是提前的缴费以及与缴费相对应的待遇匹配，以前的机关事业单位退休金是一种财政在职工退休后发生的延期支付。未来进行并轨改革后，为了保证过程公平，要区分“老人”、“中人”和“新人”。

“老人”指在新政出台后即将退休的群体（需要政策规定一个保护期限或者年龄范围等），让他们参加社会保险并缴费显然不经济也不现实，所以必然有一个年龄上的保护期，这一部分“老人”将依然按照现有政策领取财政负责的退休金，而不参加当前的并轨改革。

“中人”是指已经工作了一段时间，但没有缴纳养老保险，将来退休后会按并轨后的新政策领取养老保险的人。这一部分群体比较复杂，如果完全按照保险原则即多缴多得，这部分群体待遇将受损，而且受损的原因不是自身造成而是政策转轨，这种成本和损失必须有政策给予弥补。所以，需要对“中人”给予保护和补贴等措施。

“新人”指工作较短时间内（也需要规定一个时间限制或年龄范围）就将开始并轨的群体。相对来说，这个群体的转制成本极低，也没有什么权益损失，完全可以按照社会保险方法缴费和领取。对他们来说，不需要给予待遇保护和补贴。

考虑到老中新三类群体，并轨初期的成本将比较高。如果2015年开始实行并轨，那么现在已经退休的“老人”待遇将保持不变，这一部分成本将没有增加，但是“中人”和“新人”的缴费将是转轨时期新增加的成本。这一部分成本在第一年具体有多少呢？我们可以对比企业职工养老保险，从2014年统计数据看，养老保险基金缴费收入2.14万亿，实际缴费的职工人数有2亿多，中国机关事业单位就职人员大约是800万公务员和3000万事业单位工作人员，也就是总数在3800万左右，如果缴费工资水平接近，缴费费率一样，那么2015年机关事业单位缴费额度大约是企业的五分之一（3800万/2亿），也就是4000亿。这部分是财政在近期内需要考虑的成本，其中大部分需要财政支付，机关是全额支付，事业单位还有拨款比例的问题。

虽然，这13万亿以上的年度财政收入水平相比并不算很大的负担，但是对于那些属财政差额拨款，并且连工资水平都难以维持的事业单位来说，这一部分缴费将成为很大负担。

另外，中国社会保险实行统筹和个人账户相结合模式，“中人”们将有很大的个人账户空账，也就是隐性负债问题，这都将增加未来财政和部分事业单位的负担。对于这些成本，必须在这次并轨改革中给予充分考虑。

养老金并轨可能造成新的权利义务不匹配

从短期看，养老金并轨的设计和实践应当特别注意规避出现新的不公平。

新的不公平来自哪里呢？社会保险本身就是遵循风险互济和代际分担的原则，所有人的待遇来自他人的缴费和自己缴费的积累（在中国现行社会统筹和个人账户结合的模式下），如果没有缴费而获得待遇，显然是一种不公平。在养老金并轨之前，机关事业单位养老金直接来自财政支付，而企业职工参加的养老保险从内部看还是相对公平的。养老金并轨后，从中短期看，机关事业单位将有很多人在缴费年限很短和额度很小的情况下，却占有很大一部分养老保险基金的支出。这一部分群体从领取和缴费对比看，自身是有高收益的（缴费相对少，领取相对多），但是对已经参加社会保险的职工来说，这是相对不公平的，相当于在已有参保群体中加入了一部分“高风险”群体（由于之前实行双轨制，这部分群体缴费严重不足）。这部分高风险群体在一定时期内必然是要用相对较低的缴费领取保险，从参保缴费职工的角度来看，相当于自身缴费供养的群体在无形中增大。这种短期带来的不公平只能通过时间去解决，就是由“中人”向“新人”逐步过渡，当未来机关事业单位参保人员通过自己缴费逐步能支付自己的养老保险，并且高缴费还能互济之后，这种实际上的不公平才能消除。

另外，从机关事业单位内部看，也是冷暖不一。机关事业单位中，机关公务员的待遇相对比较统一，但是事业单位差距很大，收入水平、市场化程度、财政补贴比例差别也很大，原来按照财政统一拨款模式解决退休后生活问题，养老金待遇差距相对较小，现在并轨后，财政在养老金缴费这一部分是一视同仁还是与工资一样差别化对待？如果差别化对待，是否会造成这个群体内部新的不公平？因为，从政府和财政角度看，多年以来财政缺乏应该尽到的“企业缴费责任”（或称雇主缴费责任，因为机关事业单位工作人员是政府自己的“雇员”），这种隐性负债在现在并轨模式下将凸显出来。财政必须尽到应尽责任，把财政对这一部分群体的养老支付由延期直接支付变为工作期间的缴费积累和运营;否则，就是把这一部分群体简单“放”到职工保险体系内分享职工养老保险缴费及其积累，这样做就不是消除不公平而是扩大了不公平。

并轨后应否调整机关事业单位工资水平

有这样一种观点：现在机关事业单位养老金并入养老保险了，这部分群体要缴费，按原来的工资水平，扣除税、费后，实际到手的收入要下降，为了安抚这一部分群体，应该提高其工资水平，使得他们不至于马上感受到收入下降和权益受损。但是，笔者认为，工资和待遇调整必须制度化、整体化和规范化，而不能为了一个简单的单一目的。

从公务员角度看，根据2006年《公务员法》，公务员享有的收入、待遇和福利等都是法定的，并且，国家也应该建立公务员工资等待遇正常调整的机制，而不能简单地为了缴费后收入不变就做相应调整。提高公务员工资水平是财政埋单，这种提高会带来放大效应——因为工资水平提高相当于提高了公务员缴纳养老保险的工资基数，那么缴费相应提高，政府财政负担又要提高。所以，简单地提高公务员工资水平，政府财政负担会成倍增加，从成本效益角度看也不是最聪明的办法。

机关事业单位部分收入的调整则更加复杂和带有社会影响。中国的事业单位是一套特殊的体系，其属于公共部门，但又不是政府组成部分，也不是国有企业，更不是社会团体和群众组织，而是带有向社会提供公共服务的公益类组织的特点。中国财政对事业单位实施差别政策，一部分全额拨款，一部分差额拨款，甚还有一部分自收自支。现在，事业单位全部参加社会养老保险，那么，缴费的资金来自哪里？

我们可以想象，如果还是按照三部分群体差别性对待，财政全额拨款的事业单位养老保险缴费（参考职工养老保险中企业承担工资总额的20%，职工个人承担8%）的额度也需要财政全额缴纳;差额拨款的部分则比较麻烦，是按照同样的比例由财政缴纳一部分，单位自筹一部分，还是按照新的比例？总之，只要不是市场体制下自负盈亏，财政和事业单位自身都需要履行保险缴费责任，对于很多需要自筹经费的事业单位来说，这无疑加大了其负担。

考虑到很多事业单位，尤其是教育、卫生、科研和社会服务等事业单位，其员工自身的工资，国家或者部门、地方财政只负担一部分，剩余部分还需自己筹措，现在又要缴纳养老保险，其找钱的压力会更大，寻求收入、利润的动机会更加强烈，这种筹资负担必然转移到其服务的公共对象身上。事业单位工资水平调整和社会保险缴费，如果在宏观上带来事业单位从事本职工作和社会服务的更大损失，甚至导致相关公共服务成本更加高昂或质量降低，将带来更大的社会问题。这必须是调整事业单位收入水平和养老金并轨需要认真思索的地方。

养老保险并轨必须采取财政责任逐步替代的方法

并轨后机关事业单位参加社会保险缴费的比例不宜像企业那样高，以免引起如前文所说的其他社会问题和公平问题。那么，应该怎么办？

笔者建议对机关事业单位养老转轨要设计一个过渡期，在这个过渡期内逐步增加机关事业单位缴费的积累额度和规模。在过渡期内，事业单位和其工作人员缴费比例先比较低（低于企业及其职工的20%和8%），这样，比较低的比例会导致其养老保险待遇在一定时期内也较低，那么财政还不能完全放弃直接支付的责任，还需要再支付一部分养老金，在期限之后再逐步提升缴费比例，直至与企业相同。

这种设计带来的结果是，第一年开始执行的退休者参考目前的养老金标准，可能只有1%的养老金收入来自社会保险，其余99%还是财政直接支付。但是第二年开始，这种财政负担就会降低，比如降到98%，社会保险部分会提升到2%。以此类推，不断缴费，经过一段培育期后，社会保险收入达到标准的100%，这时候财政才彻底退出直接支付，而专注于社保缴费，社保缴费比例也可以相应提高到与企业同等水平。

这种逐步替代的方法，其实质就是慢慢用社会保险逐步替代财政支付，而不是短期内大规模替代，降低冲击和转制成本，短期内不至于带来新的不公平和其他社会问题。可以想象，财政负担短期内会有上升（既要支付退休人员工资，又要给在职员工缴费），但是，从长远看，当社会保险全部替代财政支付后，财政支付的负担与原来相比将会有所下降。而且，如果缴费积累的资产有很好的投资运作，能有一定的收益率，那么这种替代效应还会更早、更大程度地体现。我们的财政必须学会理财，必须学会适应这种养老金由直接支付向预先交费的转换。

鉴此，养老金并轨政策的执行需要深入和仔细的顶层设计，并非简单地让机关事业单位工作人员参照企业缴费那么简单，必须在缴费、管理、待遇设计、财政替代和责任等方面制定细致的政策。

（作者单位为北京科技大学）