治理雾霾须体制改革与减排联动

董良杰

2014年12月18日，江苏镇江市区周边雾霾重重。受强冷空气影响，镇江市以晴好天气为主，不过冷空气过境后雾霾开始围城。CFP供图

雾霾涉及的行业多、监督与反监督的博弈、经济发展和民生问题同时同地关联在一起，是一个极为复杂的现象，最根本的出路在于变换角度和层次，把复杂问题简化在各个层面解决，设立可操作的方案，以市场为主要动力，以经济利益诱导的带动，以法律保障、政府政策、监督机制为推动力，形成一个有效的运行机制和循环。核心步骤是用层次论的思维看待问题，设立层间畅通的解决方案。

日本数学家广中平佑解释如何用层次论的方法解决复杂问题时，曾举例说，一个平面交叉的十字路口，没有信号灯，各种车辆从四面同时开过来，有的车要直行，有的车要拐弯，陷入一片混乱。从平面交叉这个二元视图中，这种混乱无法解决。但是再加进去“高度”这一元，即用三元的视角来看，事情就很容易解决。也就是说，在十字路口把平面交叉变为立体交叉——那样，不用红绿灯，车辆也能畅通无阻。如此看来，很多看起来复杂的现象不过是单纯事物的投影。

36年前是农村联产承包责任制开始破解生产领域大锅饭，标志中国改革开放实现突破;今天，要破解空气污染这个区域性的甚至是全国性的大锅饭，也必须寻求将责、权、利落实到人的责任制，实行利益引导和法律压力相结合的办法，摆脱环境危机的恶性循环。

环保部门设立环保大区和驻市代表，解决监督和政策执行断层问题。这个方面可以借鉴美国的环保总署的设置经验，为了应对区域性挑战，节省时间成本和加强执行力，美国环保总署不仅设立10个大区域办公室和相关的实验室，而且在各个州的卫生环保部门设立项目代表，并有常驻人员。环保部目前的环保督查中心显然还没有将执行力深入到市级，特别是动态实时执行力断层问题十分突出。

以火电行业为联动责任制试点

选择火电行业作为突破口，实施上网电价和排放当量实时、动态挂钩的联动责任制，分解到减排设施操作班组的考核与奖惩机制，让市场的力量推动企业减排进入法制轨道，实施要点如下：

1.确定行业排放当量-中值核定。设立行业标准电价和排放当量中值挂钩。根据上年度的总体排放量除以发电总量，得到中值，作为衡量行业绿色和黄色的临界点，如以Q1氮氧化物、Q2代表二氧化硫、Q3代表烟尘，为简化文字，以下仅以氮氧化物单项为例：

中值 Q1=NO总量/总发电量，目前燃煤火电估算为 0.55g/度， 即每1000度电平均排放550g。高于这个排放当量的实行黄色上网电价，低于此数目为绿色电价。电价分为动态连续的对应关系。

2.联动电价，确立利益诱导的市场淘汰机制。将年度定价，改为动态联动的价格和月度结算的办法。目前火力发电也实行所谓的环保电价，但具体的做法是，环保部门对电厂的排污进行验收、评估，报发改委评定上网电价，执行一年。但这种办法，根本没有办法杜绝企业拿到环保电价后进行偷排和篡改运行数据的行为。这种行为已经是行业的潜规则，例如环保部的《关于2010年脱硫设施不正常运行电厂名单及处罚结果的公告》明确指出，八家电厂二氧化硫排放均严重超标，脱硫设施的综合脱硫效率都没有超过 70%。情节最严重的是四川乐山海虹发电有限公司，两台机组2010年1月到6月未加石灰石，脱硫设施不运行，二氧化硫长期超标排放，全年综合脱硫效率为 0%。

3.落实到减排设备操作员的责任制。环保部对火电重点行业的减排设施操作人员培训，实行上岗资格认证制度，就像实施会计师资格认证一样，将环保设备运行工程师，行业统合起来，设立一个行业基金;对每个上岗工程师，依照《经济合同法》和《环保法》签定运行责任合同和奖励办法。

目前中央政府准备了大量的资金，省级政府表出了“壮士断腕”的决心，共同促进产业升级。但是，根据过去的经验和教训，中国普遍存在着“口号环保，减排空转”的现象。减排涉及到企业利益/社会责任、地方利益/区域责任、短时效益/长期环境利益的矛盾，有一座无形的墙，在阻挡着减排政策的实行。大气污染还是一口全国人民都在吃的大锅饭，必须建立能落实到每个烟囱的承包责任制，才能突破这个怪圈。

本文提议的设备操作员承包责任制是一个关键点，是破解企业普遍存在的偷排现象的人力保障。简化描述，这个联动责任制就是“烟囱承包责任制”。

4.统一排放标准，市场化的价格机制决定优胜劣态和产业升级。目前火电行业执行的是2012年环保部颁发的《火电厂大气污染物排放标准》，但重点地区火电厂燃煤锅炉的排放标准中，规定污染物排放最大限值烟尘、二氧化硫、氮氧化物和汞分别为20，50，100，0.03 毫克/立方米，与非重点区域的标准相差从50%到200%不等。这个标准不合乎污染治理的实际，一个燃煤火电厂的烟囱可以影响半径1000公里的区域;在雾霾已经形成区域大锅饭的情况下，实施区别对待的标准，有违法律公正的原则。更有甚者，标准中将新建锅炉和现有锅炉的排放浓度都区别对待，对减排操作极为不利。

5.独立环境审计和公众监督。设立环境设备减排账务审计事务所，象设立审计事务所一样对重点企业进行环保审计，并将审计公报公告，接受公众监督。

目前中国实行的审批制度流程是，项目设立（发改委）、环境评价（环保部门）、项目批复（发改委）项目建设（企业）、项目验收（包括环保）、投入生产（企业）;在这个流程中，是线性的、单向的、半封闭的，虽然环评法规要求社会参与，但实际情况往往出现三大弊端：一是前期企业以涉及商业机密为由，不公开核心资料，社会评价形同虚设;二是验收以后，环保设施是否正常运行，环保监督机构不能及时掌握，多是出现了环境事故了，才发现问题;三是半封闭运行，象其它权力运行一样容易滋生腐败。

另外，发达国家的环保发展历史证明，民间的监督是治理环境必不可少的第三方力量。但是，中国目前的实际是，很多地方乃至中央官员，视民间环保组织为异己力量、不安定因素。其实，就社会运行和管理的角度看，理性地思考民间环保力量、公众的参与，因为环境利益涉及到每个人的生活质量，公众参与是再正常不过的一件事情。事实上，中国近年来爆发的多数“儿童血铅超标”群体事件，都和缺乏环境审计有关。例如，在河南、甘肃、上海等涉事企业，其排放的烟尘中铅含量是符合排放标准的;但是，即使浓度达标的烟尘，在周边日积月累，也会造成很大的环境伤害。这些情况在项目上马的环境评估报告中有列举分析，但投产后没有审计和跟踪，所以，只能在出现大型事故后才追查出来。

为解决现行的政策执行弊端、协调公众有序参与、顾及企业的商业机密，对环评评估及其运行情况进行环境审计，设立一批专业资格的环境审计与调查事务所，独立监督重大项目的污染物排放和设备运行，非常必要。

6.排放当量和企业利益即时计算并图形显示。设立环境治理的市场机制，最重要的是和企业的利益直接挂起钩来，将经济效益和环境责任并轨运行。

火电企业买主单一、产品出口和污染排放出口可控，计算排放当量和电价甚至可以和智能电网实现联合运行。目前实施的是在线浓度监测，并不能和企业的电价结合。应该将其转换为排放当量，用动态电价与企业管理、操作人员责任甚至技术进步都统合到一个市场化的利益机制上来。

如果将目前各个行业内排污工厂的环保设施都开动起来，大气污染物的排放量会至少降低30%以上。 在所有的建议和各种方案中，如何设立良性运行机制，使除尘减排设施按照科学和法律运行起来，才是硬道理。

下图是根据燃煤火力发电上网参考电价和氮氧化物排放当量做的一个示意图。纵坐标代表每度电的价格（单位：分/度），横坐标代表每千度排放的氮氧化物（单位：克/千度）

从下图可以看出，煤电的行业中值为：42：580处，价格与目前在河北脱硫脱销设施运行合格的上网电价非常接近。对于行业末端，如排放当量达到每千度电680克以上，上网价格为30分;即使没有行政命令，电厂自己在价格机制上就面临淘汰的压力。

当然，煤电排放的污染物不是单一的，目前监测考核的包括烟尘、二氧化硫、氮氧化物和汞及其化合物，这几项都可以做成排放当量的形式多因子计算或者指数式计算。这在计算机编程和建立模型上都是容易实现的。

可行性分析

一项政策的实施， 只有任务和目标的分解，没有可以操作的机制，其效果注定是失败的;只有可以层次分明、互联互通的操作机制，其效果才是可以预期的。

1.减排联动承包责任制，可以理顺层次责任，完善区域规划，促进能源战略的调整。目前，常见省长、市长直接插手企业污染物排放的例子，但是其长期效果并不好，区域规划、 核定本区域的环境承载能力， 制定符合本区域的政策和能源战略，才是其本职工作 。在长期行之有效的机制没有建立之前，直接插手到企业烟囱的管理是不得已的办法。

2.减排联动承包责任制在法治轨道上，确立市场之手和政府之手相结合的雾霾治理之道。目前中国燃煤发电，每度电约产生氮氧化物0.66克，而燃气电厂仅为0.13g，为燃煤发电的20%;至于烟尘排放，两者更是相差数十倍至100倍以上。燃气发电很显然具有极大的环保优势;但是，目前实行的污染物排放标准虽然将排放浓度区别开来了，但是没有实现排放当量和上网电价动态联动，使燃气发电的环保优势不能在经济效益上充分体现出来，企业发展战略转向动力、寻求清洁生产工艺、技术自我升级的动力都没有激发出来。 减排联动承包责任制一旦实施，经济利益的诱导和法律责任的促使形成市场的力量，就可以推动企业技术进步和绿色变革。

目前，中国上网电价虽然采取了燃煤、燃油、燃气、垃圾焚烧、新能源区别对待办法，也和污染物浓度达标排放相挂钩，但是，这种结合是阶梯电价的结合、时间跨度以年度计算，人为的漏洞多，没有顾及到污染排放时时刻刻都在进行这一根本现实。电价和减排联动的动态电价机制，就堵住了原来政策的漏洞，和企业生产的实际是一致的。另外，这种由发改委确定企业电价的办法，人为的因素太大，也是商业贿赂和官员腐败的重大滋生点。

3.排放当量中值评判的办法，既照顾到了经济现实，又设立了产业升级的起点。中国2012年开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》，不仅区别对待了不同区域燃煤发电的污染物排放标准，而且区别了同一区域的不同燃料、不同锅炉的排放标准，差别极为悬殊。实实在在地说，照顾经济发展的地域差别和技术差别的心思是可以理解的，但是作为一个国家标准，这种照顾有“量体立法”之嫌;这种“照顾”也仅仅是照顾到了表面情况。

确立排放当量中值为奖惩计价基点的办法，既顾及到行业内部实际，又是技术进步的推动点。这个中值基点，并不是抽象的，是完全可以根据总发电量和总排放量计算的。这一点和35年前农村联产承包责任制的承包基数计算，有异曲同工之妙，可操作性是显而易见的。

结论

目前国家实行的能源结构战略调整、法律法规建设、体制改革和区域联动目标规划，显示了国家治理雾霾和解决环境危机的决心。但减排措施要发生实效，必须设立一种机制，将战略规划、法律、政策、体制各个层面的目标层层分解，具体落实到每一个烟囱、每一个排污口，每一台治污设备及其操作员，利用市场无形之手和政府之手相协调，形成合力破解这口最大的大锅饭。

本方案利用价格机制、排放当量中值、操作人员责任、第三方审计为关节点，按着废气减排促产业升级的预订方向，在复杂的层次之间，建立一个市场化的交互作用，形成一个良性循环，就像立交桥的盘旋，把平面交结的利益冲突和掣肘化解开，在没有人为控制红绿灯的情况下，自动运行。操作要点就是：纵横监督、分层把守，赏罚到人，利益诱导。简化为歌诀就是：

废气排放大锅饭，症结原在利益链。

口号环保震天响，治污设备未运转。

严法高压难破墙，责任不到操作员。

减排联动责任制，要在三定利导前。

“三定”即：定行业排放当量中值，定责任，定审计。价格联动，可使利益即时兑现。

（作者为留美环境科学家、夏威夷大学植物与环境保护系兼职研究员）