公路收费信息必须公开

王炼利

每当重大节假日收费公路免收费的起始时，“被免费”的车辆如过江之鲫飞驰过收费公路收费口。这是2012年以来每逢重大节假日中国高等级公路上都会上演的景观。

收费公路知多少

中国高等级公路中收费公路占比之高，曾举世罕见;收费之高，也举世罕见。经过几年努力，二级公路收费站已经大规模地撤销了一批：2009年宣布在全国范围内撤销政府还贷二级公路收费站1263个，涉及二级公路7.1万公里;2011年底宣布全国有18个省市已取消了政府还贷二级公路收费，包括2009年已经撤销的站点在内，共撤销收费站1892个、涉及二级公路9.4万公里。从而使中国二级公路的不收费里程达到25.5万公里，占2011年时二级公路总里程的82.6%。余下的收费二级公路还剩下5.37万公里（2011年年底数据），如果以每50公里设一个收费站计算，二级收费站还剩270个（根据2011年年底数据计算）。21世纪第一个十年中高等级公路高收费的现象终于在第二个十年之初开始扭转，这是不小的进步。

不过这还远远不够。

因为，交通运输部没有公布全国总共有多少个收费站点、这些站点的地理位置、属于哪些路网哪段公路、收费公路各由谁主建哪一年建成、经营者是谁等理应透明的信息。这些信息不公布，全社会无法对高等级公路的收费情况进行有效监督。社会监督是需要条件的，相关信息透明是实现有效监督的必要条件。

审计署公布了2008年第2号审计公告《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，披露了“18个省（市）收费公路总里程13.31万公里”、 “共设置收费站点4328个”、“累计征收通行费5100亿元”这三项信息，社会公众才据此计算出中国的高等级收费公路原来每公里收费已达383万元（5100亿元÷13.31万公里=383万元/公里）。

这意味着，截止2005年，18个省市对辖区内全部收费公路的收费额总计，已足以将占辖区内收费公路总里程75%的二级公路（约9.9万公里）的总造价都“还”掉了，更不用说“还贷”——贷款只占总造价的40%。在2005年和2005年以前，一般二级公路造价也就在每公里200万左右，以每公里230万元的建造单价计算9.9万公里二级公路的建造总价，2280亿元足矣！余下2820亿元，也够在平原上建造8000公里的一级公路甚至高速公路了！高等级公路收费额之高已经令人不可思议，社会舆论为此哗然，这才有了日后大规模撤销二级公路收费站点的政府行为。所以，要保证今后公路收费不随心所欲，必须公开相关信息。

撤销部分收费站点会否影响还贷

当初高等级公路高收费，理由是为了还贷。那么，当大规模撤消了高等级公路的收费站点，会不会影响“还贷”？

不会。

虽然，从2006年到2012年，用于公路建设的国内贷款总计是2.2万亿元（这相当于2013年城镇国有单位职工工资总额的66%、或相当于2012年国内居民的旅游总花费、或相当于2013年房地产业投资额的20%），但2012年公路客运量比2005年增加了近1倍、公路货运量增加了1.3倍，公路货物周转量更是增加了5.8倍;期间营业性载货汽车也增加了近1倍，载货吨位增加了1.8倍，高等级公路里程从2006年时的32.3万公里增加到了52.44万公里，增加了62%;2012年，公路客运量和公路货运量在运输业运量构成中的占比均达到历史最高，其中公路客运量构成占93.5%，公路货运量构成占77.8%，公路客货运量占比都达历史最高位（这正是高等级公路网络建成后对公路运输业带来的最直接的益处）。所以，即使收费公路收费口减少，但营业性车辆的大量增加和运量的大幅度增加、公路客运量货运量在运输业运量构成中份额提高、高等级公路里程以年均增长6%的速度增加等种种因素，决定了公路建设资金的“还贷”能力不会因为收费口的减少而受到实质性的影响。

撤销近1900个收费站点为何阻力不大

在中国，对公路建设的总投入基本是政府部门（中央政府和地方政府）和社会资金各占一半。

历年《公路水路交通行业发展统计公报》数据显示，虽然中国国家预算内资金用于公路建设的资金最近三年最多只占公路建设到位资金的1.8%（见表1）。即每年只有200亿左右的国家预算内资金投入到公路建设，但国税部门征收的车辆购置税，很大部分反馈给了公路建设。2009年，82%的车辆购置税反馈给了公路建设，2010年，是74%的车辆购置税反馈给了公路建设。而车辆购置税在公路建设资金中的占比，从2006年前后的10%左右，提高到2011年的18.6%、2012年的17%，如此，中央政府对公路建设的直接资金投入应该接近20%（车辆购置税占比+国家预算内资金占比）。地方政府投入则看地方自筹资金的占比，2009年到2012年，地方自筹的公路建设资金平均占比是31.8%。于是，中央政府直接投资占不到20%，地方政府自筹占32%，政府投资就这样与地方资金在投资公路建设上平分秋色。当然，实际上的政府投资应该还不止占50%，因为占公路投资资金38%的“国内贷款”中，政府信用担保的银行贷款还是占一定比重的，但这比重不会大，与“国际惯例”相比，差距还不小（见表2《各国公路支出构成》）。

从表2可以看出，无论是发达国家还是同属发展中国家的印度，政府对公路建设资金的投入要么“全包”，要么占了75%以上。而中国政府对公路建设资金的投入若要达到占75%的比重，那就要在以政府信用担保的银行贷款中占到25%的比重，应该说，这是不现实的。但这样就出现了一个问题：既然政府对公路的支出并没有比社会资金更占优势，大规模撤销收费站点的动作为什么能在不太长的时间内得以实现？这首先需要明白“国情”：只要中国共产党的领导核心作用存在，“大规模撤销收费站点”只要提上议事日程，就没有办不到的。第二，公布撤销的收费站点都是二级公路的收费站点，而社会资金对高等级公路的投资经营（包括向银行贷款）主要是瞄准收益更高的高速公路和一级公路，这就是说，撤销二级公路收费站主要是地方政府在“革自己的命”。当然，说是“革自己的命”，最终得益的还是地方。endprint

事实上，中国有越来越多的政府官员已经从“交通运输的发展是经济腾飞的基础”这个角度来看待撤销收费站的问题。也因此，虽然2004年制订的《收费公路管理条例》规定，“在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。”但这些年来，中西部的收费二级公路有的早几年就主动放弃了“收费”这眼前利益。随着西部地区高等级公路的比重上升（2012年比2001年增加了10个百分点），最充分地的利用高等级公路的“流通”作用，借“流通”加快资源周转，加速财富的生成，是很多地方政府官员的共识。也基于此，大规模撤销二级公路收费站点的工作能基本顺利进行。

不过，收费站点，在有些高速公路路段已经民营化经营的情况下，撤销收费站点的阻力恐怕要比撤销二级公路收费站点大得多。虽然早在19世纪，西欧的土地所有者去投资公路就并不指望靠运输收入来支付筑路资本的巨额利息，而是期望通过投资来大大提高土地价值。但中国的高速公路民营经营者除了自身是房地产商，很难会这样来考虑问题。当这种矛盾产生，国家更需要考虑高速公路的“公益性”。高速公路失去了公益性，高价建设高速公路本身就是莫大的浪费。

依法治理“依法高收费”才是根本之举

高等级公路乱收费问题要得到解决的关键，是收费必须依法。然而，由于中国立法法规定地方人民代表大会及其常务委员会都有权制订地方性法规，在享有地方立法权的地方，人大常委会制定的法规要占到97%以上的比重，人民代表直接参与制定的地方性法规只占不倒3%，这导致地方人大常委会制定的法规缺乏人民代表的监督，也导致地方人大常委会制定的法规可能更多是偏向于本地区官员的利益。因此，高等级公路的高收费、乱收费，往往是地方收费站“依地方法规收费”的结果。这样，要杜绝高等级公路的高收费、乱收费就不仅是撤销收费站点的问题，而是涉及到了改革和健全中国地方立法制度的根本性大问题。

中共十八届四中全会提出，要“抓住提高立法质量这个关键，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举”，这将有助于对现有的全国性和地方性的交通运输法规来一番重新审理，“立改废释并举”。只有这样，高等级公路的乱收费现象才能得到釜底抽薪式的根治。endprint