构建国有煤炭企业法治文化

肖建

企业文化是以企业家精神为主导，以群体意识为主体，被企业成员认为有效，并共同遵守的一系列价值观、信念、准则、规范。一旦将文化融入企业的日常管理，它就成为企业实现功利目标的一种理性选择——在战略上规定了企业做什么，不做什么；在理念上确定了企业提倡什么，反对什么；在价值观上明确了追求什么，放弃什么。本栏目，正是传播交流独具特色的企业价值主张与精神财富的园地。

随着依法治国方略的深入推进，企业的法治文化建设逐步纳入议事日程。国有企业的自身特点、发展要求、贯彻落实依法治国方针的需要使得构建全面科学系统有效的法治文化体系成为必然。

为深入研究国有煤炭企业法治文化建设情况，我们先后到内蒙、宁夏、新疆、陕西、天津、上海、浙江等地，通过座谈交流、查阅资料、实地查看、随机访谈等形式，对十家国有煤炭企业开展法治文化建设的情况进行调研。所调研的企业包括了国有煤炭开采企业、煤化工企业、发电企业、科学研究企业。本文基于调研的结果，对国有煤炭企业法治文化建设的基本情况、存在的问题进行了深入分析，并对法治文化建设提出了建议。

国有煤炭企业法治文化建设基本情况

随着依法治国理念的不断深入人心，将“法治”的社会主义核心价值观贯彻到国有煤炭企业里成为企业的一种自觉。在调研中发现，煤炭企业在建设法治文化，实施依法治企的道路上都取得了一定进步。员工的法治意识普遍有所增强；法律事务的领导机制和工作机构较为健全；普法教育能够年度开展、形式丰富多样；法律制度比较完善；普遍建立了基本的法律风险防控体系，个别公司建立了法律风险防控信息系统；高管层依法决策的意识有了明显增强。所有这些，都为煤炭企业法治文化建设奠定了精神、制度、物质层面的基础。整体看，煤炭企业的法治文化建设有进步，但是进展不一，繁简不同。

国有煤炭企业法治文化建设的主要问题

国有煤炭企业经过几十年的发展，法治意识的增强，法治体系的完善，法治基础设施的健全使企业法治文化建设具备了雏形，使法治文化有了很大的进步，但是与依法治企，管理先进的要求相比仍然存在一些差距。具体表现为，法治文化理念体系还不够清晰，法治文化的制度体系还不够完善，法治文化的执行体系还不够到位，法治文化的群众性、创新性仍显不足，因而在法治文化建设中出现了一些认识上或实践上的问题。

（一）对法治文化和法律文化的认识需要进一步澄清。调研中发现，无论是普通员工、中层管理者还是高层管理者，都对法治文化和法律文化存在不同程度的混淆现象，有的甚至认为，法治文化就是法律文化。谈法治文化建设，往往还局限在法律文化，甚至是法律制度建设的范围内。

（二）管理者和员工的法治观念和法治意识需要进一步提高。随着科技的不断进步，煤炭企业凝聚了大批高素质专业化人才，但是任何专业都有短板。这些人才中系统学习过法律知识，有过法律从业经验的人少之又少，工作中难免出现法治观念、法治思维的短板。在经营管理中往往表现为习惯于按传统经验和老规矩办事，出了问题或纠纷以后，首先想到的是依靠熟人关系，通过非正式的途径、行政权力的力量而不是依据法律制度、通过法律的途径来解决。员工和中层管理者法治意识的缺乏，一方面表现为缺乏对法律的敬畏，个别关键岗位员工在利益诱惑面前，存在权力寻租的可能；另一方面表现为不会运用法律保护自身权益，在自身合法权益受到损害时，倾向于通过过激的方式进行宣泄，而不是寻求法律的帮助。

（三）企业法务人员队伍的法治素养需要进一步提升。企业法务从业人员一般具有专业的法律知识，具有做好法务工作的基础。但是在法律实务、依法治企、法制意识、法治文化方面仍有欠缺。他们经历过的实际诉讼不多，在法律原则的坚守，制度的执行方面，不受企业领导意见的影响而独立决策的能力有待加强。在法治文化的创新方面，有的还停留在法制文化建设阶段，只重视制度建设，忽视法治精神的倡导；重视法律规章制度的宣传教育，忽视实际应用的培训和知行合一的引导；法治文化建设的创新性不够。

（四）企业的法治体系需要进一步完善。企业的法治体系包括了法治意识、制度体系、组织体系、执行体系、保障体系等多个方面。运营中，管理层对法治文化的重视程度还有待进一步提高，在法律的运用上应该更倾向事前的防范。员工在参与普法的活动中，更多的是完成任务，走走形式，而非真正接受法律知识，提高法治意识。在制度体系上，不仅仅是规章制度还不够完善，更为重要的是执行不够到位，“人治”而非“法治”的思想和做法仍然存在。有时为了追求经营效益，完成考核指标，在工程建设、生产运营、财务管理方面，偶尔会有未批先建，未验即产，违规担保等行为。在法治文化的组织体系上，法务机构、法务人员配备还不太健全，其作用的发挥还不到位。在规章制度的执行和保障方面，有些企业并未将法律损失纳入单独的业绩考核指标，激励约束机制还不健全。

（五）企业法人治理结构的作用需要进一步发挥。法人治理结构的股东会、董事会、监事会、经营层四个组成部分，都是依《公司法》设置的，它们的产生和组成，职权的行使，行事的规则等在公司法中都作了具体规定。但是有些企业作为集团公司的全资子公司，形成了特殊的股权结构，这种特殊的股权结构弱化了法人治理结构的功能。四个组成部分之间应该按照明确的职责协调运转，有效制衡，保障公司持续健康发展。而在实际的运行中，股东会的所有权利（控制权），董事会的决策权、监事会的监督权、经营层的管理权并没有很好落实。运营中，更多表现出来的是董事会或者董事长在发挥作用，以职位的高低决定发言权的大小现象依然存在。以董事长为核心的董事会、以总经理为核心的经营层、以监事会主席为核心的监事会之间的协商工作机制还不完善。

国有煤炭企业法治文化建设的建议

国有煤炭企业建设法治文化是适应依法治国的新常态，贯彻全面依法治国方针的需要。企业作为国民经济的重要支柱和推动社会经济发展的骨干力量，必须积极推进依法治企，加强法治文化建设，完善法律制度，保障法律实施，形成法律习惯，树立法治理念，保证依法治企、合规经营。在法治文化建设中要树立正确的法治文化观念，建设完备的制度体系，高效的实施体系，严密的监督体系，有力的保障体系，精干的服务体系。

（一）正确认识企业的法治文化与法律文化。企业法治文化是整体文化体系的一个有机组成部分。法治文化是以“法”为基础，以“治”为目的的一种法治思维和行为方式，是企业依法治理理念、规章制度和经营方式的统一。最直观的表现就是尊崇和敬畏法律规章和制度，凡事“依法而行”靠法治，而非“以权而行”靠人治。按照企业文化包含理念层面、制度层面和执行层面三个组成部分的划分，企业法治文化也可以分为理念层面的法治、制度层面的法治和执行层面的法治三部分。

企业的法治文化与法律文化有明显的区别。法律文化是企业在长期的经营实践中形成的法律事务部门、法律规章制度、依法办事程序等。它强调的是企业是否依法办事，依法办事的程序是否完备，更多地体现出一种事实的判断，即企业经营管理是否符合了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求。法治文化则是在包含法律文化的基础上，融合了道德的因素，更强调现有的法律规章制度是否符合了依法治理、合规经营法治理念的要求，是否引导员工和管理人员朝着自由平等、公平正义的法治方向前进，是否维护了公序良俗。它更倾向于一种价值的判断，即企业里是否营造并形成了尊崇法治，依法办事的良好风尚。

（二）加强法治宣传教育，提高法治意识，培养法治思维，建设理念层面法治文化。思想是行动的先导，建设法治文化，要切实做好法治教育，针对高管层、法务人员、普通员工的不同需求，开展不同内容的法治教育。高管层重在法治形势政策、法人治理结构、依法决策、模范守法。法务工作人员重在学法用法，重在提高依法处理企业法律事务和解决有关法律问题的能力，解答员工在工作中遇到的法律难题。普通员工着重在学法、知法、守法、用法，在自己的岗位工作和日常生活中履行法律义务，享有法律权利，用法律保护自己。

（三）梳理完善法律制度体系，强化制度的执行，建设制度层面的法治文化。法律规范的滞后性也影响到公司的规章制度，因此，在企业管理和生产经营中，需要不断完善规章制度体系，避免制度缺失的漏洞带来管理的混乱。企业的规章制度出自不同的部门，制度之间有时缺乏必要协调或衔接，个别的制度规定甚至相互冲突，带来执行上的困难。因此要对相关的制度规定进行匹配性审核，看是否与别的制度相冲突，是否符合企业管理规范的要求，是否符合法治文化的要求。梳理后的制度体系需要强化执行，发挥规章制度对风险的事前防范、事中监督、事后补救的作用。只有建立完善详尽的规章制度，才能实现管理规范化、操作制度化、考核数量化，从而为企业健康运行保驾护航。

（四）完善法务组织人员、法治文化载体、法务设施设备，建设物质层面的法治文化。企业内部不仅要设立总法律顾问，独立的法务部门，而且要充分发挥他们在公司依法治企、合规经营、风险防范、事后救济等方面的作用，使法务部门成为决策前的参谋者、执行中的监督者、危机发生后的救援者。加强法治文化物质基础建设，还需要建立法治教育、审核、评估等信息平台，利用信息化的手段，发挥法治文化的作用。

国有煤炭企业法治文化建设的几个要点

法治文化建设具有自身的规律和独特的体系，但是作为企业文化建设的一部分，只有融入了企业的实际，才能避免平行建设、隔离发展的形式主义法治文化。法治文化建设要抓好与企业生产经营、风险防范、民主监督、反腐倡廉等环节的结合，在促进生产经营中发挥作用。

（一）法治文化建设要与生产经营管理相结合。法治文化与企业生产经营管理紧密相关，无论是合同的签订、财务往来、招投标的处理、生产安全、环境保护、知识产权保护、地企关系维护等都离不开法治的保障。法治文化只有与生产经营管理相结合才具有生命力。加强法治文化建设，要与完善公司治理结构相结合，通过依法规范董事会建设，明确公司治理各主体间的职责权限，明确议事规则和决策机制，确保在法律框架内有效实施。市场经济是法治经济，要通过完善和执行公司的制度体系、法律风险防范体系、授权管理体系、知识产权使用保护体系，通过细致的法律审核，实现依法合规经营。

（二）法治文化建设要与民主管理、科学决策相结合。防范风险是法治的重要功能之一。企业经营管理中，决策失误带来的风险危害极大。在建设法治文化的过程中，要通过完善制度体系，树立民主决策、科学决策、规范决策、依法决策的风尚，摈弃以职位高低决定发言权的人治思想，推进决策的科学化、民主化、法制化，促进企业按照现代企业制度的要求，依法治理。与民主管理相结合，要充分发挥职代会的作用，调动员工参与依法治企的积极性。除重要规章制度通过职代会审议之外，在职代会闭会期间，发生涉及员工切身利益的重大决策事项，也要通过职工代表团团组长会议进行审议，确保通过的规章制度是民主决策的结果。

（三）法治文化建设要与全面风险管理体系建设相结合。企业生产经营管理的各个环节都存在风险，在建立全面风险管理体系的过程中，要将法治文化建设作为重要内容，梳理企业法律风险点，明确风险清单、建立风险管理流程，有效防范法律风险。要通过法治文化建设，增强员工风险防范意识，提高应对风险处理的能力。通过法治文化建设，建立以职能部门和业务一线为第一道防线，法务部门为第二道防线，监察审计部门为第三道防线的全面法律风险防范网络。

（四）法治文化建设要与廉洁文化建设相结合。廉洁从业，阳光运行是煤炭企业从业人员的基本要求。建设法治文化要保障党纪国法在企业里顺利贯彻实施，尽力杜绝腐败事件的发生。法治文化重在鞭笞假恶丑，主要是发挥防范作用。廉洁文化重在弘扬真善美，主要是发挥引导作用。二者统一于企业文化中。建设法治文化，要解决不能腐，不敢腐的问题，需要依靠法律规章制度的约束和惩处；要解决“不想腐”的问题，还需要法治文化的熏陶。

（五）法治文化建设要与完善企业的考核体系相结合。法治文化属于软指标，与经营业绩考核硬指标比起来，往往容易受到忽视。对法治文化建设的重视，要靠平时的法治教育，更重要的是与企业的考核体系相结合，完不成法治建设任务，出现法律风险，造成法律损失，影响企业声誉，同样属于没有完成考核指标。要依靠法务信息平台，结合企业实际完善依法治企考核机制，增加考核中依法治企考核指标。要重视考核结果的运用，将考核结果与工资总额挂钩，作为衡量领导班子和领导干部工作业绩的重要内容，奖优罚劣，发挥法治指标的激励约束作用。

国有煤炭企业不断完善法治文化建设，可以使依法治企迈向更高的目标，在尊崇规则，合法经营，抑恶扬善的良好法治文化引导下走的更稳、更远。