将明确适用范围作为外派监事会改革的首要任务

张楠 李磊

2015年9月13日，中共中央、国务院正式下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），全文共8章30条，10139个字，确定了分类改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等五项重点改革任务。《指导意见》提出“加强和改进外派监事会制度”，这是外派监事会制度改革问题首次被写入中央文件。外派监事会是国资监管和国有企业改革发展不可或缺的重要力量，是探索中国特色国有企业监管的一大创举，自成立以来，外派监事会在保障国有资产安全、推动国有企业健康发展方面发挥了重要的作用。但随着国有企业产权制度改革逐步深入，外派监事会制度法律意义上的适用范围逐渐缩小问题日益凸显。近些年，在监督实践和理论研究中，对外派监事会对非独资的国有企业和公司进行监督检查合法性的关注越来越多，随着国有企业股权多元化改革逐步推进，这一问题将更加突出。按照《指导意见》的精神，深入推进国有企业改革过程中要以“四个全面”为指导，对外派监事会制度而言，应该将依法监督放在改革的首位，切实做到依法派驻、依法监督。

目前，外派监事会履行监督职责主要依托《国有企业监事会暂行条例》（国务院第283号令，2000年3月15日，以下简称《条例》），由于该制度设立之初，国有企业基本没有进行股权多元化改革，集团层面股权结构大多是国有独资，因此，《条例》并没有明确外派监事会的适用范围，只是规定“国务院派出监事会的企业名单，由国有企业监事会管理机构提出建议，报国务院决定。”而《公司法》和《企业国有资产法》均规定了外派监事会的适用范围。《公司法》第七十条规定“国有独资公司监事会成员由国有资产监督管理机构委派”，《企业国有资产法》第十九条规定“国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。”按照上述规定，外派监事会制度的适用范围仅限于国有独资企业和国有独资公司。当前，国务院国资委履行出资人职责的中央企业（按112户统计）中有71%的企业集团层面是按照《企业法》注册登记的，尚未完成公司制改造，特别是大部分中央企业集团层面都是国有独资或国有股绝对控股，外派监事会对这些企业履行监督职责尚未遇到太多的阻碍。

但是，此次《指导意见》将“推进公司制股份制改革”作为完善现代企业制度改革的首要举措和深化国有企业改革的主要方向，提出“到2020年国有企业公司制改革基本完成”；要求“加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市”；强调“积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。随着公司制和混合所有制改革的推进，国有企业集团层面及下属企业股权多元化比重将越来越大，国有独资企业和独资公司的数量将大大减少，更多的企业将改组为股份公司甚至进入资本市场，非国有股东在国有企业集团层面也将占有一席之地，甚至在部分企业中占有重要地位，非国有股东必然要求按照相关法律法规与国有股东平等享有产权权益、行使产权权利。

随着改革的推进，外派监事会如果继续按照现有法律法规对中央企业进行监督，可能出现两种情况：一种是仅监督国有独资企业和国有独资公司，可能出现大量国有企业和国有资产游离于外派监事会监督范围之外，这显然不符合中央的精神；另一种是沿用当前的做法，模糊外派监事会的适用范围，对集团层面完成股权多元化改革的国有企业也进行监督，但这不符合十八届四中全会和《指导意见》的精神，也可能引起非国有股东的非议。

从《指导意见》精神看，一方面中央充分认可外派监事会成立以来在防范国有资产流失、保障国有企业持续健康发展等方面所发挥的积极作用，要求在推进国有企业改革过程中进一步加强外派监事会，打消了一部分人对深化国有企业改革会削弱外派监事会制度的担忧；另一方面，中央也看到国有企业改革发展过程中存在的问题依然较多，外派监事会的作用尚未充分发挥，需要进一步改革完善外派监事会制度。十八届四中全会强调“立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”在推进外派监事会制度改革的过程中，必须以十八届四中全会以及《指导意见》的精神为指导，及时修订完善《条例》、《公司法》和《企业国有资产法》等法律法规相关条款，根据国有企业改革发展的实际情况，将外派监事会制度的适用范围明确为国有独资或控股的企业或公司，为保障外派监事会依法合规履职、保障国有企业深化改革、维护国有资产安全奠定基础。