地方国有企业外派监事会的实践与思考

关健宏

外派监事会制度，作为对国有独资公司加强监督和管理的重要途径，在近十多年来为促进国有企业规范决策、健康运营发挥了积极作用。进一步改进和强化监事会制度，特别是调整和完善地方国有独资公司外派监事会制度，是深化国资国企改革、加强和完善国资监管体制的一项重要工作。

通过建立监督检查的体制机制，地方国有企业外派监事会为地方国有企业的健康发展做出了贡献

按照国家推进国资国企改革的整体部署和要求，2004年以来，随着各地省级国资委先后组建成立，各地国有企业监事会也在本地国资委成立以后相继建立。十多年来，各地国有企业监事会以《国有企业监事会暂行条例》为基本工作指南，依据《公司法》、《企业国有资产法》、《国有资产监督管理暂行条例》和《地方有关国资国企监管的政策法规》，逐步建立和完善工作体制机制，开展了富有成效的监督检查工作。

1.建立组织体系

一是制度体系。根据《国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业监事会暂行条例》，各地结合自身实际，都出台了监事会监督的相关办法，作为监事会开展监督工作的基本依据和指导文件。在此基础上，先后出台了有关当期监督的相关办法、工作制度和具体规章等。比如，有的地方国资委重新修订完善了原有的暂行办法，下发了《国有企业监事会管理办法》，为监事会依法履职提供了新的法规依据。还有的地方监事会制定下发了《当期监督工作实施办法》，明确了监事会重点联系人制度，加强日常监督检查，并及时了解和报告企业重大情况，防止国有资产流失；制定了《重点联系人工作办法》，进一步明确了重点联系人的工作职责和方式；编发了《监事会监督检查作业规程》等十多项工作制度。监事会内部紧密结合工作实际，建立了内部管理和工作规则等若干项制度。通过几年的实践，地方国有企业监事会基本形成了一个以“管理办法”为基础，以监督检查规则、管理规范为主体，以监事会工作细则为补充的国有企业监事会工作制度体系。

二是人员体系。各地参照央企监事会建设的基本模式，先后建立了以监事会主席领导为核心，配之以办事处主任、专职监事或是工作人员的监事会人员“办事处”组织架构。还有一些省市为了进一步加强监督力量，还外聘了专业人士和专业机构，作为监事会组成的部分，直接参与到监督工作中来，较好地提升了监督的专业水平。有的地方国有企业监事会的成员全部为公务员身份，主要来源于几个方面：主席都是来自于曾经在国有企业担当过董事长或总经理的高级管理人员，拥有多年企业高层管理经验，对于市场和企业的把握都很有见地，同时在本地企业界中威信很高，派驻到监管企业后，能够很快地熟悉企业，利用丰富的阅历和人脉，履行监督职责，同时也能为企业规范管理、健康发展献计献策。专职监事来源于几个方面：从其他委办局选调人员，比如从审计局选调具有专业职称的同志，因为具有审计经验和财务知识，能够胜任监督检查工作，这些同志成为了监事会的主要力量；从社会上公开招聘具有财务、审计、法律等专业背景的人员；从国有企业中层干部中选派人员充实监事会，这些人在企业工作多年，对企业熟悉，具有实践经验，能够很好地实现企业与监事会工作上的契合；进行国资委机关与监事会之间的人员交流，把一些更合适国资委机关岗位或是监事会专职监事岗位的同志进行合理调配，使之能更好地发挥自身作用。

2.建立工作机制

一是当期监督。监督的目的在于帮助企业发展。许多地方监事会在进入企业时，都明确了“监督有章，服务有方”的工作指导思想，把工作的切入点确定在“服务型监督”上，在监督中帮助企业解决影响发展的问题。地方国有企业监事会在开展监督的内容和方式上充分借鉴了央企监事会开展工作的思路。坚持以财务监督为核心，列席企业董事会、经理办公会等重要会议，及时掌握企业决策运行情况；深入重点子企业和重点项目，实地了解企业生产经营和项目建设进展情况；查阅公司财务和经营的有关资料，核实有关文件资料；听取企业负责人和部门人员介绍，强化对重大事项、重大决策以及企业领导人员履职情况的监督，做到掌握信息全面深入、监督及时到位。根据工作实际情况，当期监督又包括三种形式的监督，即日常监督、专项检查和年度检查。监事会以日常监督为贯穿全年始终的基本工作内容，结合出资人要求或企业运营实际，一年组织进行两至三次专项检查和一次包括企业经营管理状况、重大事项决策、财务风险管理、企业领导人员履职等在内的年度检查，在体现监督经常性的同时，彰显监督的针对性和全面性。

二是协同监管。各地国资委受政府的委托，对监事会进行管理并提供后勤保障。在实际工作中，为了更好地落实监管任务，国资委与监事会之间探索建立了许多很好的协同配合联动机制，对维护国有资产安全起到了积极作用。比如，有工作沟通机制，即在监事会开展监督检查中，监事会与国资委相关业务处室进行沟通交流，了解相关监管政策，确保双方在监督的目标、监督的方向和纠偏的措施上保持一致，形成合力，达到同频共振；有成果运用机制，即对监事会通过监督检查发现的企业存在的问题和风险，监事会与国资委业务处室之间进行沟通，一方面把问题弄清弄准，一方面对问题进行分类分解，落实问题整改的推动责任，切实推动解决影响企业发展的问题；有监管配合机制，国资委业务处室与监事会就有关方面情况进行沟通，了解企业存在问题的症结，了解企业落实政策和委里要求的情况，为出资人监管到位提供参考；有联动推动机制，即开展重点问题、重点环节的专项监督检查，在监管的关键部位、关注焦点上力求有所保障、监管到位。比如，有一些企业上报需要国资委审批的项目，必须提供监事会参与项目研究决策会议的证明，确保项目论证过程的真实性；对企业领导人员开展的业绩考核工作，其中涉及到企业实际经营状况的资料，需要监事会进行书面确认。

3.取得监督效果

一是决策规范。监事会的进入，使企业的经营管理状况较之前有了很大的改变，突出表现之一，就是企业重要会议的会议质量明显改观，会议前需要准备会议材料给监事会，减少了会议的随意性和简单化；会议上与会者发言更加严谨、规范，参与讨论热情提高，增强了决策的民主性和科学性；会议后决策执行的情况有了更好的督促和反馈，提高了决策的执行力和严肃性。监事会的进驻，对企业现代企业制度的建立和完善，对公司法人治理结构的健康运行，特别是对董事会的规范性建设，对董事会人员提高综合素质、提升业务能力具有很好的促进作用。

二是基础加强。监事会开展日常监督，对企业相关情况的调查、质询，对相关资料的查阅、梳理，与企业有关方面人员的沟通、交流，推动企业必须规范基础管理、规范日常工作行为，以满足监事会了解掌握相关情况的需要。由于监事会突出对企业财务状况的监督和了解，而且主要与企业的财务、审计和资产管理等部门进行接触合作，因此，相当于对这些部门提出了新的工作要求和更高的工作标准。与此相对应，企业的各个相关部门都必须进一步提高作业流程的规范性、严谨性，在研发、生产、销售、服务等各个环节更好地按照规章制度办事，以备监事会开展监督检查工作的随时调研。

三是减少风险。监事会通过开展当期监督，切实地发现和掌握了一些企业在日常经营管理中存在的风险和问题，比如有主业竞争力不强、资产结构不良、内部控制不健全、长期投资风险较高等，还有财务核算不规范、隐含财务风险大，企业专业人才队伍力量薄弱等。还有预警的提示，如企业所在的行业市场外部条件变化，使成本费用增长，增加了企业经营困难；企业制度执行不到位，规范运行程度差等。监事会监督检查的过程，也是和企业不断交换意见建议的过程，即在监督检查中，随时发现了问题，就随时和企业进行沟通和交流，达到及时提醒、尽快纠偏，充分体现检查重在解题、监督为了发展的工作指导思想。

通过监事会的监督检查，企业的依法依规决策意识明显增强，基础管理、风险管控环节得到改善，企业的经营管理水平得到了较大程度的提升。

4.面临现实问题

在看到地方国有企业监事会开展工作、取得工作成效的同时，也要看到在监事会实际工作中面临的一些现实和困难：

一是地位需要进一步提升。中央企业监事会来源于国务院稽查特派员制度，起步早、地位高。而地方国有企业监事会是按照有关法规、政策、文件要求而建立的，虽然也是依法而建，但在实际工作中，由于认识和历史等方面的原因，地方国有企业监事会在国资监管中的地位，在派驻企业中的影响和权威性需要进一步增强，即保证满足其完成监督任务的各种需要，以更有效、快捷、准确地发现和提示问题与风险。

二是手段需要进一步丰富。地方国有企业监事会开展监督检查工作，主要还是停留在看看账本、听听会议、转转现场的阶段。面对整体形势的新变化，监事会需要研究和丰富监督检查手段和方式，比如，充分利用“互联网+”、云计算、大数据等，为监督检查进一步创造良好的外部环境和工作条件，使监督更加深入、全面、及时，提高监督的实效性。

三是能力需要进一步提升。地方国有企业监事会人员组成来自多个方面，而且由于组建时间较短，所以经验和专业水平参差不齐，在发现甄别企业问题时，必然会造成对问题的准确性、可靠性甚至正确性的影响。有的地方国有企业监事会实现了一企一会，但多数地方都是一会监督几企，这就造成一个监事会里需要指派一个重点联系人，负责某个、甚至几个企业的日常联系，来进行平时的参会、查账和监督工作。仅凭一个人的力量，就实现对一个中大型企业的切实有效监督，难度是显而易见的。另一方面，对企业存在问题和风险的认知与判断存在差异。地方国有企业多数都是在建国以后或是改革开放以后组建起来的，其运作历史和发展沿革都有比较鲜明的时代特点。作为一个“新人”进入企业开展监督，如何比较客观公正地看待那些存在于这些“老”企业中的运营和管理问题，是需要认真思考的一个地方。作为企业经营管理者本身，作为在企业里各个层面、各个部门中从事实际经营管理工作的广大企业员工，对那些日常需要面对的问题和薄弱环节，应当有更清醒的认识和了解。之所以存在一些问题而不能解决，一定是有其主客观方面的种种原因。如何既能提示问题，又能推动问题的解决，需要较高的综合能力。因此，需要进一步提高监事会人员的综合素质和业务能力，培养造就协调能力强、专业优势明显、精力能力都能够充分保证履行好监督职责的专职监事队伍。

四是机制需要进一步完善。多数地方国有企业监事会人员身份是公务员，或是参照公务员模式来进行管理。监事会对派驻企业开展监督检查，其精度、频度、程度都会因企业不同而有所不同。增强监督的积极性，确保检查的深入性，体现揭示问题的专业性，都会因工作状态的不同而不同。实行公务员模式管理，使专职监事发现和探究问题的数量、质量以及有效性、及时性，不能很好地与专职监事本人的收入、晋升或是评优等挂钩，使干多干少、实干虚干、真干假干差别不大，而监督检查的状况如何对派驻企业保持健康运营和科学持续发展具有特殊意义。因此，需要进一步建立健全专职监事的考核激励机制，对取得重大监督成果的监事和所在监事会应当给予及时充分的鼓励与激励，增强监事完成监督目标的积极性、拓展监督任务的主动性、提高自身素质的自觉性。

进一步明确定位，发挥监事会内引外联的作用，更好地履行监督职责

1.做监督的枢纽和中心点

监事会的存在，不仅是建立起了一座企业与出资人之间的桥梁，更应努力成为企业内部各部门之间、企业与其他诸如审计、纪检、社会中介机构以及所有关心和关注企业发展的方方面面之间的一个维系纽带，通过内引外联，即在企业内部引起注意、引发思考、引导督改；在企业外部，或在企业内外部联合力量、联系机构、联络各方，来达到监督促进企业发展的目的。更具体地讲，内引里面的注意，就是要让决策层注意，让出资人注意，让相关部门和人员注意；引发思考，就是要让相关方面引发对企业现状与问题的思考，引导对资产收益的规划与规避风险的思考；引导督改，就是要把能够发现的问题，或是各方面综合的情况，汇总整理成不同类型的整改内容，引导企业、引导出资人、甚至引导影响企业健康持续发展的相关方面进行有针对性的整改。外联中的联合力量，就是要联合各方面的监督力量、监督要素、监督行动，共享监督的资源，形成监督的合力，促成监督的合作；联系机构，包括联系政府机关、联系出资人监管机构，让相关方能随时获取需要的企业信息；联络各方，就是联络那些需要监督信息或是能够提供监督信息的部门和机构，比如统计调查部门、社会中介组织、会计师事务所、法律律师事务所等，形成监督资源的集成与交汇，以及去伪和存真。

采用上述方法，对专职监事的要求不高，但能够使发现问题的可能性增大，对问题整改的推动力量会有所增强，也宜于在现有体制机制下，因为体现了监事对监督资源的特殊掌控，而提升了监事的地位和权威，保证了专职监事一定的工作积极性，可以比较好地解决目前监事会过渡时期力量不强、专业性欠缺、监督效果不显著和激励作用不明显等问题。

2.做个三知人，防止三倾向

为做好上述工作，监事会的专职监事要做“三知人”，防止三种倾向。三知人，即企业的知情人、知心人和知会人。知情人，就是能掌握企业的情况，越全面、越细致，越是到位；知心人，就是能真正了解影响企业发展的不利因素，能基本明了其形成原因、整改障碍和主要困难，同时，也能知晓企业发展的基本规律、经营优势和存续特点，能做到讲话讲到企业心里；知会人，就是能分析研究出企业发展的思路和努力方向以及工作重点，特别对如何克服企业发展难题、发挥企业优势有自身的理解和认识，不是简单对企业现有经营方针的认同和解读。规范履职是关键。

防止三种倾向，是指要做到独而不“独”、权而不“威”、专而不“业”。具体来讲，监事会在开展监督检查过程中，在保持监事会监督的独立性、权威性和专业性的基础上，努力防止三种倾向：首先是独而不“独”，监事会要保持独立性，保持行使监督权力、行使调查研究职责、行使发现和报告问题的职权上的独立性，但在实际工作中，要与企业多沟通、多交流，相互理解、相互配合，不能与企业产生感情和距离上的疏远。其次是权而不“威”，监事会拥有对企业的知情权，拥有深入全面了解掌握企业经营细节、质询相关人员、查阅和收集相关资料和信息的权力，拥有向出资人报告问题的权力，但在实际工作中，要尊重和维护企业正常的生产经营活动，尊重和理解企业日常经营管理行为，不能以行使权力为借口，借此而成为影响和干扰企业运转的理由。再次是专而不“业”，监事会开展监督检查以财务监督为核心，具有一定的专业性，但在实际开展监督检查中，不能完全站在专业性的角度去思考和研究企业现实存在的问题，也不能完全从个人理解的规范和标准去帮助企业解决现实问题。我国国有企业的发展成长有其历史性、特殊性和复杂性。因此，必然存在一些在专业上看起来似乎很简单的问题，但在企业的层面，可能就会因为认识和理解的不同，或者是人员素质、专业水平、综合管理系统等方面的原因，而使问题判断和解决起来并不会如同想象中的那么简单。不能把专业性的眼光，完全当成职业性的判断。还是要把握一个基本核心思想，那就是监事会和派驻企业是一家人，我们是要想办法、尽努力切实帮助企业发展。可能在现阶段、现时条件、现时环境中不能立刻解决的问题，将来会随着发展逐步得到改善和解决。我们应该给企业和社会一些时间和空间。通过我们的工作，让企业以及所有关心和关注国有企业发展的人，对国有企业的真实现状和面临问题有所意识和了解，对影响国有企业发展的各种因素有所警觉和感受，或许就从一定程度上已经达到了我们监督的目的。