行政职权相对集中下的点播影院行政执法探析

郭世玉

（徐州市文化市场综合行政执法支队，江苏 徐州 221018）

行政职权相对集中是指依照法律法规和相关标准将若干行政部门享有的行政职权集中起来赋予一个独立的行政主体统一行使的行为及所形成的制度。针对点播影院的违法违规行为，文化市场执法部门有必要借鉴上海、浙江、湖南等地经验，推进执法改革创新，相对集中行政职权，开展综合行政执法检查，并正确选择适用法律法规，予以行政处罚，净化市场经营环境。

一、点播影院的现状

点播影院又称“私人影院”“影吧”“影咖”等，具有个性化、私密性和交互性等特点，已成为新生代消费群体观影聚会的新场所。2012年以来，点播影院犹如雨后春笋般涌现。新冠肺炎疫情期间，全国点播影院平均单日的放映场次由疫情前的2场迅猛增至5场［1］。

近年来，更多的创业者、投资人青睐点播影院。一位院线经理曾经估算过，扣除房租、人工与水电费等日常支出，其净利润率在50%左右，可实现10～14个月回本，而传统影院的净利润率在30%左右，大概有36个月的回本周期［2］。以徐州市为例，2020年，徐州市点播影院增至65家，年营业收入在5 000万元左右。

作为一种新兴业态，点播影院快速发展并形成一定规模，但也暴露出一些问题。一是证照的办理问题。有的点播影院是以棋牌室、桌游吧、咖啡馆等名义注册，“大搞擦边球”；有的点播影院是利用城镇影院剩余空间改造，大厅带小厅，基本没有营业执照、消防安全合格证，更谈不上电影放映经营许可证。徐州市65家点播影院均未取得电影放映经营许可证。二是片源的版权问题。有的点播影院是通过网络（盗录）下载获取片源，有的点播影院是利用购买腾讯视频和芒果TV 会员获取片源，未获视听作品权利人的授权。2016年，湖北省XX影视茶吧的经营者因“盗录、非法放映、转卖影片”等行为，以侵犯著作权罪被判刑10个月。三是设备的合标问题。目前，多数点播影院的计费系统和放映系统设备不符合《点播影院暂行技术规范》，计费系统五花八门、放映设备形形色色，技术标准不统一、技术要求不达标。此外，部分点播影院播放的影片含有未经删减的激情片段，甚至出现一些国家明令禁止播放的黄色淫秽电影。2018年7月，《法制日报》记者在上海欢乐时光私人影咖影库中发现一些国内外充满暴力、色情的电影在这里都被明目张胆地挂出来［3］。

二、点播影院的执法检查

开展综合行政执法、相对集中行政职权，是对包括点播影院在内的文化市场规范管理与执法改革的重点和瓶颈。近年来，国家在文化市场领域深入推进综合行政执法改革，相对集中行政职权。中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年提出，整合文化市场执法权，实现跨部门跨行业综合执法；2018年又提出，在相对集中行政处罚权基础上，继续探索实行跨领域跨部门综合执法。2021年新修订的《行政处罚法》也提出，建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。这里的行政处罚权，包括与之相关的行政强制权和行政检查权的行使。综合行政执法和相对集中行政职权是一体两面，前者是后者的制度建设内容，后者是前者的法律实施途径。点播影院综合行政执法，检查哪些内容事项、借助哪些技术手段、采取什么样的执法方式，需要做到心中有数、心中有术、心中有路。

（一）执法检查内容

一是证照是否齐全。检查点播影院是否持证持照经营，是否办理电影放映经营许可证、营业执照、消防合格证、食品经营许可证、卫生许可证等常规证照。电影放映经营许可证、营业执照、消防合格证缺一不可。二是片源是否正版。检查点播影院是否正版正规运营，是否加入点播院线，播放的电影是否都有“龙标”和公映许可。点播院线承担点播影院获取片源正版授权的职责。“龙标”和公映许可，是电影准许上架的重要标识。三是系统和设备是否合标。检查点播影院选用的计费系统和放映设备是否符合国家电影主管部门规定的技术规范，是否通过规范符合性检测，是否“合标合用”。这是点播影院坚守持证经营、版权保护的技术举措和底线要求。

（二）执法检查手段

目前，点播影院市场执法检查的技术手段主要是全国点播影院经营管理信息系统。该系统是点播影院线上行政审批管理平台、市场执法监管平台、经营数据采集统计平台和电影版权公示查询平台，有放映设备、计费系统、点播院线、点播影院和影片著作权授权信息五类公示审核项。在执法检查中，借助这个系统平台，可以更快速、更有效地查验点播影院是否登记审批、是否加入点播院线、选用的计费系统和放映设备是否符合国家标准，可以更权威、更准确地核实影片著作权授权信息情况。

（三）执法检查方式

基于点播影院经营业态多元、职能部门多头的情况，在执法方式上采取综合行政执法，构建常态化跨部门、跨领域联合执法检查机制。以江苏省徐州市泉山区V 影私人影院擅自从事电影放映案为例分析。2021年3月，市文化市场综合执法部门会同泉山区公安分局、泉山区消防救援大队、泉山区文化体育和旅游局联合执法检查，现场依法查封V 影私人影院经营场所，扣押9个投影仪遥控器、9个芒果TV遥控器、9台投影仪、9台网络机顶盒、1套电脑主机（含路由器等5件）、1个三维码名片、1个微信及支付宝付款码。再如浙江省金华市“2·19”盗录传播春节档院线电影案。2021年2月，浙江省金华市公安局会同文化市场执法部门、版权部门查获盗版《你好，XXX》《XXX探案3》等多部春节档院线电影，打掉影院盗录主要源头，查获作案设备17台，实现对线下盗录、线上传播的全链条打击［4］。

三、点播影院的行政处罚

当前，点播影院违法违规行为主要集中在无证无照经营和侵犯他人著作权两个方面。针对上述违法违规行为，文化市场综合执法部门要相对集中行政处罚，正确选择法律法规，避免出现以往只用某一法律法规，甚至按照某一条文条款予以处罚的状况。

（一）点播影院违法违规行为的处罚依据

行政处罚的法律依据主要有《中华人民共和国电影产业促进法》（中华人民共和国主席令第54号）、《中华人民共和国著作权法》（中华人民共和国主席令第62号）、《中华人民共和国行政处罚法》（中华人民共和国主席令第70号）、《信息网络传播权保护条例》（中华人民共和国国务院令第634号）、《无证无照经营查处办法》（中华人民共和国国务院令第684号）、《点播影院、点播院线管理规定》（国家新闻出版广电总局令第14号）等等。

（二）点播影院违法违规行为的法律适用

第一，无证无照经营行为。

2021年3月18日，徐州市文化市场综合执法部门对泉山区V 影私人影院进行现场执法，发现涉事单位通过投影仪、网络机顶盒为消费者提供点播服务。根据现场查看和询问调查笔录，涉事单位营业执照经营范围中无电影放映事项，也未取得电影放映经营许可证、消防安全合格证等证照，涉嫌无证无照经营、侵犯他人著作权等违法违规行为。市文化市场综合执法部门依据《中华人民共和国行政处罚法》“同一违法行为不得重复处罚”的规定，以涉嫌无证无照违法违规行为，根据《中华人民共和国电影产业促进法》《点播影院、点播院线管理规定》《无证无照经营查处办法》，对涉事单位作出予以取缔，没收违法所得6 090元和从事违法活动被扣押的专用工具、设备，并处12 180元罚款的处罚。

V 影私人影院擅自从事电影放映活动，依据《无证无照经营查处办法》第11、12条的规定，市文化市场综合执法部门相对集中行政处罚，依据《中华人民共和国电影产业促进法》第57条相关规定，现场依法作出查封经营场所，扣押投影仪遥控器、芒果TV 遥控器、投影仪、网络机顶盒、电脑主机等专用工具和设备的决定。

V 影私人影院擅自从事电影放映经营活动18个月，核算违法违规经营额共计410 400元，违法所得共计6 090元。市文化市场综合执法部门依据《点播影院、点播院线管理规定》第30条规定、《中华人民共和国电影产业促进法》第47条规定，基于新冠肺炎疫情和裁量基准的考虑，作出没收违法所得6 090元，并处12 180元罚款的行政处罚。

第二，侵犯他人著作权行为。

根据点播影院播放电影作品的不同方式，侵犯他人著作权可分为放映权侵权和信息网络传播权侵权。

一是放映权侵权行为。通过放映机、投影仪等技术设备，播放存储于设备终端的未经授权的电影作品，涉及放映权侵权。以上海补时点播影院侵犯影视作品著作权案［5］为例，2019年，上海市文化和旅游局执法总队调查发现该点播影院通过点播系统和投影仪等技术设备，未经授权非法提供263部电影作品的点播服务。显然，该点播影院侵犯了影视作品放映权。上海市文化和旅游局执法总队依据《中华人民共和国著作权法》第53条规定，作出20万元的行政处罚。二是信息网络传播权侵权行为。通过设置局域网，播放存储于服务器终端的未经授权的电影作品；或者借助网络电视接收装置（主要是机顶盒），通过连接网络设备播放第三方视频网络平台上的电影作品，涉及信息网络传播权侵权，如湖南省常德市漫威影院酒店信息网络传播侵权案［6］。2021年4月，常德市文化市场综合行政执法支队依法对漫威影院酒店进行日常检查，发现有10间客房设置有电影放映影院房。其中，423号客房设有投影仪、电影放映幕布，影片包括有动作片、爱情片、惊悚片等254部。漫威影院酒店未取得著作权人许可，通过互联网把片源发送到客房终端，消费者在客房内任意播放其选定的影片。可见，漫威影院酒店侵犯了影视作品的信息网络传播权。常德市文化市场综合行政执法支6队依据《中华人民共和国著作权法》第48条规定、《常德市文化市场综合行政执法支队行政处罚自由裁量权基准》等规定，责令当事人删除无合法来源的电影片，并作出1万元的行政处罚。

四、结语

文化市场综合执法部门要坚持政策导向、问题导向和效果导向，依据国家法律法规，推行综合行政执法改革创新，集中行使行政职权，开展行政执法检查，加强点播影院的市场监管与规制。针对点播影院无证无照经营和侵犯他人著作权等违法违规行为，文化市场综合执法部门要正确选择适用法律法规予以行政处罚，加大执法力度，净化市场环境，为点播影院的健康有序发展提供保障。