内部控制视角下行政事业单位专项资金管理

时间：2024-04-24

吴益

（沅江市人民代表大会常务委员会，湖南益阳 413100）

一、引言

行政事业单位是开展政权建设、实现经济发展、促进社会稳定的坚实力量。近年来，行政事业单位持续深化改革，资金使用及监管要求发生了重大变化，但是部分行政事业单位的资金管理还存在较多不足，单位存在专项资金管理职责不明、多头管理、管理效率低下、贪污腐败等问题，这就要求单位构建专项资金管理长效机制，从根源防范腐败问题。

二、相关概念

（一）行政事业单位专项资金管理的内涵

随着财税体制的不断改革，传统的财税管理体系面临严峻挑战，因此必须从预算、使用、决算、绩效评价四个方面加强对专项资金的管理。本文从内部控制角度探讨行政事业单位的专项资金管理，研究的重点是专项资金预算管理、使用、决算、绩效评价四个环节。

（二）专项资金内部控制的目标

一是安全完整。行政事业单位专项资金内部控制目标是防范资金被侵占、骗取、挪用等，确保专项资金安全完整。二是效益性。行政事业单位具有公益性特征，普遍不注重专项资金的使用效益，存在资金使用效率低下的问题。因此要通过专项控制，确保专项资金使用效益的最大化。

（三）内部控制与专项资金的结合

在内部控制制度下开展专项资金管理，有助于单位规范专项资金管理流程，提高资金透明度，为开展财务管理工作打下基础，解决专项资金管理过程中管理体系不健全、职责不明确、管理效率低下的问题。在资金使用环节，要规范各层级人员的管理职责，杜绝专项资金被挪用。在决算环节，要加强监督工作，并出具审计报告。在绩效评价环节，要按照国家的要求对专项资金进行绩效管理，当地政府也要充分发挥民众的监督作用。

三、内部控制视角下行政事业单位专项资金管理存在的问题

（一）专项资金管理意识淡薄

首先，管理意识薄弱。大部分行政事业单位的人员受传统理念的影响，认为内部控制是审计、纪检、财务部门的职责，没有认识到内部控制对专项资金管理的作用，专项资金管理水平较低。其次，大部分行政事业单位的人员认为预算管理是从财政要钱，没有认识到预算管理工作对单位内部管理的意义。在申报项目时，根据上一年度的情况或借鉴其他单位的情况申报，预算批复后才对项目进行规划，导致管理工作出现问题。

（二）资金管理体系不完善

随着新政府会计制度的实施，我国对行政事业单位专项资金的管理要求进一步提高。同时，国家出台了一系列针对专项资金的约束性政策，但是各类政策在实际执行过程中没有发挥应有的作用。一方面，国家出台的相关规定对行政事业单位起到的约束作用不大，不同单位的实际工作不同，专项资金管理也存在一定差异，可能出现管理漏洞。另一方面，近年来较多地区制定了当地的《关于开展经费支出绩效评价工作的通知》，要求行政事业单位上报专项资金和整体资金绩效评价并公示，但是大部分单位完成这一工作仅是为了应付检查，管理机制形同虚设。目前我国还没有对行政事业单位专项资金管理体系进行明确，各单位依靠财政部门的专项资金管理办法对专项资金进行管理，缺乏必要的专项资金管理制度。部分单位没有从制度层面优化专项资金管理工作，预算执行进度缓慢等问题频发。另外，部分单位内部没有建立绩效评价机制，专项资金管理难以达到理想的效果，这给腐败提供了机会，豆腐渣工程就是缺乏验收环节的评价引发的问题。

（三）部门监督不力

部分单位对资金使用过程缺乏有效监督，在执行环节存在重分配、轻执行的问题，违规使用资金的情况常常发生。笔者认为，各级单位要加强对专项资金的管理，定期检查专项资金使用情况，加大监督力度，从而发现并解决问题。

（四）信息系统不健全

新政府会计制度强化了财务会计职能，完善了预算会计功能。但是大部分行政事业单位的信息系统却没有与时俱进，没有根据管理要求的变化进行优化，资金使用过程中存在沟通不及时的问题，不利于项目有效开展。例如，专项资金管理部门和专项资金使用部门之间存在信息不对称的问题，两个单位可能产生冲突，导致资金拨付不及时、不到位，工程进展缓慢等。

四、内部控制视角下加强行政事业单位专项资金管理的对策

（一）优化风险管理体系

新政府会计制度向行政事业单位的风险管理工作提出了更高的要求。单位需要根据新政府会计制度的要求，结合自身专项资金管理的特点，从风险识别、风险处理、风险监控三个方面提高风险管理水平。

第一，加强风险识别。单位在管理过程中要对专项资金存在的风险进行系统性分析，并形成风险清单。单位的管理是一个长期性工作，管理不当将引发资金使用效率下降等一系列问题，因此单位需要对各环节进行全面、客观的评估，对专项资金的使用情况进行全面检查，并及时解决发现的问题。例如，加强对工程完成质量以及结余资金的审核，杜绝寻租或挪用专项资金的问题。

第二，完善风险处理。行政事业单位在识别各类风险之后，需要严格按照国家规定对风险进行处理，合理应对各类风险，关注重大风险，避免中等风险给单位的发展带来严重后果。风险处理要建立在风险管理理论的基础上，要提高员工的专业能力，以提高其对专项资金的应对与管理能力，防范风险，并注重风险处理的时效性［1］。

第三，加强风险监控。行政事业单位要对风险进行实时监控，以增强风险管理效果。单位的资金管理部门要对各类风险进行分析，制定有效的解决措施，及时发现类似问题，确保风险管理达到理想的效果，从而建立长效的风险防范机制。

第四，企业在发生风险之后，需要进行事后总结，对风险成因及影响进行分析，以制定风险的应对与处理措施，为未来的风险管理工作提供支持。企业要根据发生过的各类风险、风险应对措施及其效果，构建风险数据库，以便未来面临风险时，能及时从风险数据库中调取风险信息，合理采取应对方式，从而提高风险管控的有效性。

（二）加强控制活动管理

随着新政府会计制度的出台，内部控制要求不断提高，但是部分行政事业单位的控制活动管理流于形式。因此，未来行政事业单位需要加强两方面的建设。

第一，提高预算有效性。目前大部分单位存在资金配置不均衡、资金挪用等风险，因此单位的预算编制工作必须由单位全体员工共同完成。在资金管理方面，单位员工更需要密切配合，坚决抵制不合规、不可行的项目。专项资金到账之后，需要及时推进项目开展，确保项目顺利进行。在预算执行过程中，要分析预算执行的效果，并定期判断预算执行是否存在过大差异，还要对预算执行过程中的各类差异指定解决措施，避免预算管理流于形式。在预算执行完毕时，需要制定合理的考评机制，分析专项资金预算管控效果，通过奖惩并重的方式开展考评，确保全体员工主动参与预算编制。

第二，优化收支控制。行政事业单位的收支主要包括行政性收费、专项收入等，行政事业单位要健全管理制度和岗位职责，以确保各项制度有效执行，保证专款专用。在专项资金执行管理的过程中，要坚持“收支两条线”的管理原则，根据收入来源及管理方式设置管理岗位责任，严格按照单位授权审批流程开展授权审批支付工作，对未得到授权审批的申请不予办理［2］。

（三）完善绩效评价体系

长期以来，我国行政事业单位不重视专项资金绩效评价体系建设，绩效评价工作未得到有效开展。笔者认为，要完善绩效评价体系，需要加强两方面的建设。

第一，加强专项资金绩效评价办法建设。目前我国针对行政事业单位绩效评价的规定建设相对落后，因此建立有效的专项资金绩效评价办法是一项重大课题，各级财政部门在这一过程中需要通力配合。但是绩效评价办法的出台需要循序渐进，因此现阶段可以将绩效评价要求纳入预算法、审计法等法律法规，以调动各单位开展绩效评价工作的积极性。单位要在明确各项法规的要求下，不断优化自身的管理体系，确保内部规章制度与时俱进。

第二，建立完善的绩效评价体系。结合单位实际特点，构建一套可行的绩效评价体系。完整的评价体系要在全面考虑单位的特点和专项资金的共性基础上，对不同部门及单位进行对比分析，判断单位专项资金使用的效益，并结合单位的实际情况选择科学的评价方法，以确保专项资金评价工作取得更好的效果。要提高专项资金使用的效益，单位需要认识到绩效评价不仅是单位内部完善资金管理的有效方式，还是帮助单位发现资金管理问题的关键环节，从而重视绩效评价环节，全面考虑专项资金的使用效益。

第三，确保评价工作顺利进行。为了确保绩效评价工作取得理想的效果，不仅要组织绩效评价小组从成本、效益等方面开展绩效评价，而且要对项目实施全过程进行绩效评价。需要充分分析评价结果，组织专家对评价结果进行分析、汇总，以改变评价结果流于形式的问题，提高专项资金的使用效率。对于执行效果好的项目要总结经验并推广，对于执行效果差的项目要发现问题并予以解决。

（四）加强信息系统建设

近年来我国行政事业单位的专门项目快速增多，专项资金投入日益加大，各部门的信息沟通与交流存在一定的困难，传统的沟通方式不利于提高专项资金使用效率。为了提高专项资金内部控制的有效性，需要借助信息化手段提高行政事业单位信息管理水平，使各部门之间形成相互交流、相互沟通的机制。行政事业单位的信息系统建设是一项长期性工作，需要循序渐进。要根据新政府会计制度的要求健全信息管理体系，并投入大量的专业人员与资金构建管理体系，使单位全体成员为构建信息系统而有效配合。在资金投入方面，要加大对信息建设的经费投入，逐步更新内部的信息系统与设备。在专业人才方面，单位可以公开招聘可靠的信息技术人员，并邀请相关专家到单位内部开展专业知识培训，打造一支专业的信息技术团队，以确保信息在单位内部得到共享。

五、内部控制视角下加强行政事业单位专项资金管理的保障措施

第一，明确财政专项资金管控的内部控制目标。行政事业单位要严格按照国家相关政策规定，明确内部控制的目标要求，制定合理的目标体系。其中组织体系目标包括健全组织领导工作协调机制，明确专项资金管理各环节的业务分工审批权限及管理职责，明确各项目的管理部门和管理范围，健全专项资金管理制度和管理流程。在业务建设目标方面，要按照申请立项、项目实施、项目调整、项目验收的步骤明确管控要求，保证项目批复及预算下达遵循科学、合理的原则，符合管控要求，确保资金使用的安全、高效。

第二，加强对业务风险点的识别和控制。行政事业单位要对专项资金使用过程中的关键风险点进行重点控制，关键风险点主要包括项目申报立项阶段论证不充分导致的风险、项目执行阶段专项资金被挪用或项目执行不力导致的风险、项目验收阶段验收和绩效评价不规范导致的风险。单位需要针对专项资金使用各环节的风险制定有效的风险防范措施，通过健全项目评审制度、明确立项管理措施、优化项目实施管理等方式，提高风险管控水平。

第三，创造良好的内部控制环境。首先，要提高对专项资金内部控制的重视程度。行政事业单位要根据上级的政策和文件明确单位内部控制建设方案，落实内部控制建设目标与工作原则，确保财政资金分配具有合理性、必要性，使资金得到有效应用，用到有价值之处。其次，要落实关键岗位责任制度。行政事业单位要根据专项资金细化管理办法，健全岗位责任制度，对单位内部各岗位的职责进行梳理，加强对关键岗位的管理，落实不相容职务相分离机制，如项目申报和决策分离、项目执行与资金支付分离。在审批权限方面，要落实“谁签字谁负责”的原则，将审批权限落实到具体的责任人身上，确保授权审批制度得到保障。再次，要加强对专业人才的培养。财务科是单位内部重要的资金审核支付部门，因此有必要提高财务人员的专业素养。财务人员要不断学习最新的资金管理理念，不仅要学习会计方面的知识，还需要了解法律等方面的知识，确保专项资金使用和分配具有科学性，并通过多种方式加强专业知识培训，了解专款专用的要求，避免出现工作不规范的问题。此外，需对其他职能部门的工作人员加强培训，确保单位内部全体成员树立成本意识，将资金用到真正需要的地方，避免资金浪费。