关于财政扶持实体经济产业发展的若干思考

刘研研 何 红 钟国勇

一、定海区经济发展现状

随着舟山群岛新区建设开发的力度不断加大，作为核心区块的定海以争当新区建设排头兵为目标，全面部署促进经济发展、加快转型升级的有力举措，不断开创定海跨越式发展的新局面。

（一）经济总体保持高速增长

2013—2017年，定海区地区生产总值由2013年的380.30亿元增长到2017年的508.71亿元，年均增长9.9%，经济持续高速增长，呈现稳中向好态势。2015—2016年，定海区连续两年入选全国中小城市综合实力和投资潜力“双百”强区。财政总收入由2013年的44.98亿元增长到2017年的53.00亿元，年均增长3.8%，财政收入增速慢于GDP（国内生产总值）增速，增长趋势与GDP增长趋势呈现出不一致性。

（二）主要动力长势强劲

2014—2017年，定海区规上战略性新兴产业产值由2014年的221.41亿元增长到2017年的320.63亿元，年均增长20.9%，截至2017年底，占全区规上工业总产值的56.5%；规上装备制造业产值由2014年的238.21亿元增长到2017年的239.1亿元，年均增长18%（因统计口径不断调整，按同比增长计算得出），截至2017年底，占全区规上工业总产值的42.1%；规上高新技术产业产值由2014年的214.46亿元增长到2017年的239.40亿元，年均增长14.9%，截至2017年底，占全区规上工业总产值的42.2%。2016年，全区工业经济跻身全省第二方阵，获评省工业强区综合评价先进单位。

（三）特色产业优势凸显

2017年，绿色石油化工业、船舶与海洋工程装备业、机械（螺杆）制造业、海洋农副食品加工业规上产值分别为158.91亿元、181.75亿元、40.90亿元、73.20亿元，分别占区规上工业总产值的28.0%、32.0%、7.2%、12.9%，合计为80.1%。定海区基本形成了以上述四大特色产业为主导的工业结构。

二、现行财政政策

财政一般通过收入、支出、国债等政策发挥职能作用。由于收入政策具有法定性，国债的分配效应在区域内体现不明显，县（区）级财政可以灵活运用扶持实体经济发展的方式，主要包括直接的支出政策和间接帮扶企业融资的举措。

（一）财政专项资金直接扶持

2014—2017年，各级财政下达定海区扶持实体经济发展的财政专项资金由30797万元减少到28990万元（图1），其中省市级财政资金下降趋势较为明显，符合当前浙江省财政专项资金改革方向，即逐步退出竞争机制有效发挥作用的领域，2017年受部分竞争性分配项目影响，省级补助资金有所增加。2017年，省级补助占比为13.9%，市级补助占比为13.8%，区级补助占比为72.3%。

1.实施清单化管理。为推进“四张清单一张网”工作，进一步提高财政专项资金的绩效，2015年4月，定海区开展财政专项资金清理整合工作，将2015年预算安排的50类141个专项合并为9类40个专项，形成2015年定海区区级财政专项资金管理清单并向社会公开，其中包括经济发展类工业转型升级、海洋经济、科技专项等7个财政专项资金，引导实体经济提升发展质量。

2.重点扶持主导产业。抓紧地区经济发展的“牛鼻子”，制定并完善石油化工业、航运业等主导产业扶持政策，通过成本补偿、地方贡献奖励、贴息等优惠措施，直接减轻企业负担，实现主导产业的平稳健康发展。2017年，全区七大主要行业实现规上工业总产值511.88亿元，同比增长15.3%，占全区规上工业总产值的90.2%。

3.扶持新兴产业发展。为培育经济发展新动能，相继出台了扶持文化创意、电子商务、企业上市和新三板挂牌等政策意见，通过房租减免、进场奖励等措施，引导相关新兴产业发展，有序引导企业挂牌新三板或上市。培育出森森集团、远洋渔业集团等一批网上交易额超过3000千万元的线上线下融合发展的大企业，浙江舟山龙文精密设备股份有限公司成功“破冰”挂牌新三板。

4.支持公共载体与平台发展。根据区政府产业战略布局，相继出台了扶持区产业服务中心、伍玖文化创意中心、定海海洋科学城等公共载体与平台发展的政策意见，通过土地出让优惠、房租减免等措施，打造企业集聚区，延伸产业链条。

（二）多渠道帮扶中小企业融资

2017年区财政帮扶企业融资64.25亿元，同比增长28.1%，有效解决了中小企业融资的难题。

1.创新推广应急转贷业务。2017年，区经济担保公司与银行签订合作协议，创新推广中小企业应急转贷业务，省略第三方借贷企业资金流通环节，确保业务无缝衔接。将转贷对象扩大到合作银行符合续贷条件的所有贷款客户，为378家中小企业应急转贷59.87亿元，同比增长38.3%，节约企业短期融资成本约1500万元。

2.调整优化担保业务结构。区经济担保公司不断补足管理制度短板，切实提高服务中小企业的能力。2017年，主动压缩高风险担保业务，将资金适当转投经营情况良好的中小企业，为69家中小企业融资提供担保2.76亿元。

3.推行专项信用贷款。区财政局与市财政局联动，合理调度财政间隙资金专储于协作银行，协作银行按1∶2或1∶3比例配套资金，组成中小企业专项信用贷款。2017年，为64家中小企业发放贷款1.62亿元。

三、当前财政政策支持实体经济发展方面存在的问题

（一）财政调控能力偏弱，难以适应产业结构调整的需要

财政支出占GDP的比重称为财政依存度，它反映政府调控经济运行和影响社会资源配置的能力。2013—2017年，全区财政支出（狭义的财政支出仅指预算内支出）由27.7亿元增长到36.26亿元，年均增长6.9%。财政支出占GDP的比重由7.3%下降到7.1%，呈现波动下滑态势，年均约为7.3%，较省、市年均财政支出占GDP比重14.2%、20.3%，分别低6.9%、13%，反映出区财政对宏观经济的调控能力偏弱。

（二）切块资金碎片化分配，未形成扶持产业发展合力

定海区在分配省市级因素法分配的专项性一般转移支付资金时，并没有充分发挥资金统筹作用，资金分配存在较大的随意性，并且处于相关区级专项资金管理办法的监管之外，未形成支持地方产业发展的合力。

（三）专项资金整合难度大，战略新兴产业扶持不力

区级财政专项资金普遍存在“上马预算下不来”的现象，专项资金清理整合难度较大，仍存在部分使用效益不明显、对个别发展相对成熟能适应市场竞争环境的企业、项目的优惠扶持政策。同时，缺少对海洋经济方面的战略性新兴产业的扶持。其根源主要是区级政府的扶持政策没有适时调整，部分政策没有规定实施期限。

四、助推实体经济发展的财政政策建议

（一）增强财政调控能力，有力支撑产业结构调整

定海区一般行政成本下降空间有限，增加扶持实体经济发展的财政支出只能依靠“开源”。

1.寻找新的税收增长点。营改增后拉长的产业链条扩大了税基，促进新动能成长和产业升级。应抓住经济发展新动能，如近年来发展较快的战略性新兴产业、装备制造业、高新技术产业，有针对性地强化税收征管，排查征管漏洞，做到应收尽收。

2.强化重点项目税收落地管理。定海区重点项目亩产税收低于规上企业年均亩产税收，亟待加强重点项目的税收评估和后续财力培育工作，全面排查重点项目，确保项目签约时约定的业务，税收就地全额缴纳。

（二）提高资金统筹能力，明确政策扶持重点

统筹使用省市因素法分配的支持实体经济发展的转移支付资金，将其纳入区本级资金管理办法监管范围，提高资金使用绩效。同时，明确系列财政政策扶持的重点，实现财政政策“有所为”。

1.着力支持小微企业发展。扶持小微企业有利于最大限度地发挥区级财政资金的功效，也符合“大众创业、万众创新”的时代要求，形成“省市扶持重大项目、区级扶持小微企业”的良性互补格局。应借鉴杭州市小微企业创业创新基地城市示范作用，向符合条件的小微企业免费发放服务券，减轻其成本负担。

2.支持战略性新兴产业发展。应加快发展以电子信息、生物医药、新能源新材料为代表的三大海洋新兴产业，构建区级三大海洋新兴产业企业名录库，针对新兴产业形成初期的融资难、科研成果转化难两大突出问题，给予产业基金、融资担保、科技项目补助等方面的倾向性扶持，助力其发展壮大。

3.鼓励科技创新。顺应浙江省新出台的“升级版”扶持实体经济发展政策导向，切实加大科技投入，引导和鼓励企业加大科研经费投入，着力提高全社会研发经费投入水平。同时，注重引导科技成果转化，鼓励企业与全国各大高等院校合作，充分利用科技大市场等成果转化平台，促进产学研相结合。

（三）探索专项资金退出机制，提高资金使用效益

以绩效评价为手段，探索建立财政专项资金退出机制，实现财政政策“有所不为”。

1.全面推进绩效评价。全面推进区级财政专项资金的绩效评价，对评价结果符合绩效目标预期、有必要继续执行的专项资金，可继续保留；对绩效目标相近或雷同的，予以整合；对绩效目标发生变动或实际绩效与目标差距较大的，予以取消或调整；对绩效目标已经实现或取消的，予以退出。实现财政政策支持由“严进宽出”转变为“宽进严出”。

2.合理设置绩效评价指标体系。综合考虑三方面因素，合理设置指标体系。一是绩效目标，设置立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性等评价指标；二是项目管理，设置资金到位率、管理制度健全性、使用合规性等指标；三是实际绩效，设置项目完成率、税收增长率、销售收入增长率等指标。

（四）拓展扶持方式，优化经济发展环境

竭力破解县（区）级财力不足的困境，带动金融资本和社会资本有效投入。

1.发展科技金融。充分利用自贸试验区开展科技金融先行先试的优惠政策，搭建区政府、银行和担保机构合作服务创新型企业的平台，为科技创新企业提供资金支持；着力帮扶没有固定资产抵押的科技型企业解决融资难题，推进新旧动能的转换；同时有利于推进高新技术产业、战略性新兴产业的招商工作。

2.加强与社会资本合作。创新投融资机制，有序引导社会资本在基础设施领域，特别是在产业发展平台方面基础设施的投入。同时，建立合理的投资回报机制，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。优化实体经济发展环境，增强经济增长内生动力。

3.优化政务环境。深入推进最多跑一次改革，集中力量解决企业投资审批环节多的改革难点问题，对企业投资项目推行高效审批和告知承诺制，实行用地审批、立项审批、项目报建同步进行、并联推进，实现企业投资项目全流程审批最快48个工作日完成。进一步拓宽统一公共支付平台执收项目与缴费渠道，选取受众面广、缴费业务量多的项目纳入平台执收项目，完善线下线上缴费渠道，基本实现政府非税收入“不上门”缴费，让群众和企业“少跑路”。