浅析全面预算在水务PPP项目的应用

王迪平

摘 要 随着市场竞争加剧和环保压力增加，水务PPP项目盈利空间被不断压缩，政府及社会资本方对项目成本和收益的重视程度也相应提高。目前业内对水务PPP项目进行全生命周期条件下的全面预算研究还较少，本文从社会资本方角度探讨加强全面预算管理的重要性，引导企业聚焦战略、专注执行、完成目标。本文以A企业为例，阐述开展全面预算的意义和作用，论述管理体系、编制程序和工作方法，同时在实践中整合优化全面预算和目标成本管理，保障战略目标的实现，以期本文能够为同类型项目提供可资借鉴的参考。

关键词 全面预算 水务PPP 应用模式

近年来PPP模式在水处理领域的推广与应用，加快了市政改建步伐，提高了环境整治效果。但随着“水十条”等纲领性环保产业政策的出台，对水处理企业的出水标准及环保达标管控越来越严格，环保督查及处罚力度持续加大，PPP项目运营成本持续上升。因此，为完成投资目标，提升管理水平，保障企业可持续发展，在水务PPP项目做好全面预算管控工作就显得尤为重要。通过采用全生命周期下的全面预算管理，从战略发展的高度，聚焦企业战略和发展规划，对内部资源进行全局配置，推进科学的管理体系建设，起到强化内部控制、落实发展战略、提升经营效益的效果，将为水务PPP项目的稳健发展提供强大助力，推动实现企业经济效益和社会公共效益最大化。

一、水务PPP项目的全面预算

（一）水务PPP项目基本概况

1.水务PPP项目简介。PPP是指政府和社会的资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报。水务PPP项目通常包括水环境综合治理、排水管网、污水处理、中水回用等多项内容，以PPP协议约定双方的权利义务。

2.水务PPP项目全生命周期。PPP全生命周期是指从项目发起到项目终止移交的完整周期，包括决策、融资、建设、运营、移交。水务PPP项目全生命周期成本包括项目全生命周期过程中所发生的全部成本费用折现值总和。根据PPP项目投资高、期限长、回收慢的特点，必须通过合理、有效的管理手段和技术措施对整个项目进行管控，在确保项目建设质量和运行达标的前提下，深化全面预算，引领管理转型，完善管控体系，优化全生命周期成本，提升项目经济效益。

（二）水务PPP项目的全面预算

全面预算管理是指企业以战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和相应的财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项财务和非财务资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，指导经营活动的改善和调整，进而推动实现企业战略目标的管理活动。

全面预算具有员工全参与、业务全覆盖、管理全跟踪的特点，制定过程中要遵循战略导向、过程控制、融合性、平衡性、权变性原则。通过预算的编制、执行与分析、考核与评价，形成一个事前、事中、事后的全过程控制系统。

水务PPP项目全面预算是在PPP协议约定要求条件下，为实现项目必要投资收益率，进行预算管理的方式。它能够促进企业树立成本意识，革新成本管理方法，优化资源配置，节约投资和运行成本，提升企业经营管理效率，保证项目达到预期收益率，已经成为水务PPP项目发展的必然选择。

二、全面预算在项目管理中存在的问题

（一）管理缺乏战略导向

由于PPP模式在我国起步时间较晚，多数水务企业仍沿用以往的预算管理模式，重視生产成本，忽视对投资、建设等环节的统一管控。通常更注重财务指标，对其他业务环节的指标缺乏全面、充分的考虑，导致预算指标与企业自身业务脱节，使得预算管理流于形式，未能充分发挥其管理效能。

（二）管控体制不健全

很多企业预算意识不强，忽视制度的建设，缺乏完备的预算管控体系，考核及评价机制的可执行性较低，制约了管控质量的提升。投资、工程、运营等部门各自为战，缺乏有效合力，甚至认为预算管理是对自身行为的限制，容量产生消极抵触情绪。

三、水务PPP项目全面预算管理体系的构建

企业应从体系、制度、信息、考核四个维度，构建适合PPP项目的全面预算管理体系，使全面预算管理工作贯穿整个项目全生命周期，通过全员、全过程、全方位共同参与，做到专业化、标准化、集约化、信息化，进而增强企业核心竞争力。本文将以A公司B项目为例，介绍全面预算在PPP项目全生命周期过程中的应用情况。B项目总投资20亿元，包括河道、水环境治理、管网、污水处理厂等项目，建设期3年，运营期20年，已于2018年投入运营。

（一）建立管理体系

通常由预算决策机构、预算工作机构和预算执行机构三个层面构成，形成三级管理体系，实行分级归口预算控制。A公司的预算决策机构包括股东会、董事会、预算管理委员会，负责审批全面预算相关事宜;工作机构是预算管理办公室，负责预算编制、审核、考评等工作;执行机构是公司各职能部门和所属单位，负责管理各自业务范围内的预算。通过整合公司资源，理顺条块工作，将管控责任及指标下达到相关部门，形成管理闭环。

（二）完善制度体系

制定全面预算管理制度，涵盖“投建营”一体化全过程，可以从制度层面保证全面预算工作顺利推行，固化工作成果。A公司结合标准化建设工作，制定了预算管理、会计核算、定额标准、绩效考核等一系列制度，形成企业标准100余项、国家标准4项，通过ISO等三体系认证，达到了业内先进的管理水平。

（三）建立信息平台

为整合全周期各阶段的预算管控，必须要构建有效的信息管理系统，充分利用信息化手段，开展数据信息的采集与分析工作，全面提升管控质量。A公司整合现有资源，搭建预算信息平台，高度集成预算系统、财务系统、生产信息平台等各模块数据，提高预算管理和核算的精细化水平。

（四）强化考核监督

将预算完成情况与责任制考核挂钩，制定激励与权责相互制衡的考核机制，强化全体员工参与意识，为全面预算管理的顺利开展提供有力支持。A公司把具体的预算控制目标和各个执行部门的工作内容、工作方式结合起来。将考核结果和员工收入进行关联，通过提升员工成本管理意识和主观能动性，切实降低企业整体成本，提升经济效益。

四、水务PPP项目全面预算管理的实施

（一）目标的确定

1.确定原则。遵循先进性、可行性、适应性、导向性、系统性原则，做到全面预算管理横向到边、纵向到底，实现矩阵式结构网格化管理，全面覆盖PPP项目全生命周期。一是横向到边。针对全周期的决策、融资、建设、运营、移交五个阶段，分别制定具体指标，强调各阶段的内在逻辑联系和前后衔接。二是纵向到底。结合PPP项目价值链，通过源头控制，整合设计方、EPC总包、设备供应商各方资源，实现总目标与具体预算目标相互联结，构成完整的纵向目标体系。

2.确定目标。社会资本方投资的目标是获得投资收益和合理回报，这也是全面预算要实现的最终管理目标。B项目根据战略发展需要，首先设定整体总目标，再根据公司发展规划制定生产经营目标和财务目标，对收益率、利润率、投资规模等提出指向性要求。

3.确定方法。水务PPP项目因其自身特点，收入、产量相对固定，适用本量利分析法。B项目以中标价和目标投资收益率为测算基础，计算出满足收益率要求的目标利润，再通过建设方案优化、内部成本细化等方式，形成目标成本，并转化成各项预算指标。B项目的目标利润等于营业收入减去投资成本、运营成本、融资成本、重置成本、税费和其他成本，目标成本等于营业收入减去目标利润。水处理项目的运行成本是影响其发展和盈利的重要因素，必须从源头上控制住目标成本，进而推动项目的可持续发展。

（二）编制方式与流程

采用权威式与参与式相结合的混合方式，按照“统一计划、上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行编制。B项目由公司预算管理委员会提出明确的目标要求，预算管理办公室制定目标计划，各执行单位根据计划编制预算，自下而上申报，通过双向沟通，最终由预算管理委员会统一审查平衡，形成预算下发执行。根据PPP全生命周期，B项目分别编制了投资、建设、融资、运营、移交预算的流程。

（三）编制方法

采用项目预算法和增量预算法相结合的方式进行预算编制。一是投资预算。PPP投资金额大，时间跨度长，过程复杂，必须要做好总体投资规划。二是建设预算。项目建设期一般为3-5年，可以应用项目预算法，按年度施工计划进行编制。三是融资预算。要做好融资管理工作，满足投资建设和公司日常运转资金的需求。四是运营预算。B项目单位价格、单位变动成本相对固定，收入、成本总额随产量变动，可以采用增量预算法，以基期成本费用为基础，结合预期产量及有关成本影响因素的变动趋势编制预算。五是移交预算。需要根据PPP协议要求，预测设备重置维修、项目交接等费用，以满足移交条件。

（四）执行和分析

建立完整的执行和分析体系，做到前端预算、中端控制、后端分析、定期考核的全过程管理，将全部预算指标细化到责任部门和责任人。保证预算分析的真实、准确和完整，为后续的考核提供完备的数据支撑。B项目的执行与控制分为三个层次，一是申请阶段，由预算执行主体发起申请，相关职能部门按规定流程在OA系统审批，超预算部分按规定程序报审;二是执行阶段，由预算执行主体进行全程管控;三是分析评估阶段，由预算管理机构采用趋势分析、差异分析、多维分析、对标分析等多种方式开展工作。

1.投资建设预算控制。一是设计阶段。优化设计方案，推行限额设计，优化工艺设备，平衡采购品种。设计过程中，在保证功能要求的前提下，严格控制投资额，优化工艺调整。在采购过程中，充分考虑设备性价比和使用全周期管理维护成本，用以控制设备全生命周期综合使用成本。二是建设阶段。B项目充分发挥A公司多年积累的技术和管理经验优势，加强对EPC总承包商的沟通协调和成本控制管理，自主采购关键设备，为后续的运营打下良好基础。

2.融资预算控制。经过测算，B项目确定了最低综合资金成本条件下的资金结构，并据此进行预算控制。一是根据项目建设实际进度、产量预测，合理制定资金使用计划;二是灵活采用基金、债券、银行贷款、融资租赁等方式，确定资金来源;三是确定资本金与债务资金、长短期债务资金比例，以获得最低综合资金成本。

3.运营预算控制。运营期是水处理投资项目的资金回收期，节约运营成本是实现投资收益的重要保障。近年来出水标准的不断升级，带来运行成本的大幅提升，也对项目运行管理、资源配置都提出了较高要求。B项目采取的措施有：一是严格控制固定成本。对办公费、人工费等做到总量控制，量入为出。二是合理分解变动成本。制定切实可行的动力、药剂、污泥费等控制指标，并分解到班组、个人，通过定量分析、班组对标等方式控制成本。三是综合控制维修费用。定期巡视设备运行状况，进行日常保养和维护。从可行性、可靠性、性价比等方面，对设备大修及改造进行综合评价，严格执行控制和验收、审定程序。四是降本增效。水务项目在原有技术条件下，运行成本达到目标值后，将难以持续下降。必须通过优化工艺、升级设备、更换新型药剂等方式压降成本。

（五）考核监督

要使全面预算得到有效应用，必须要有严谨的综合考评体系作为保障，在“严格执行、硬性兑现”的基本前提下，形成完整的月度总结、季度分析、年度考评模式，将考评真正落实到预算责任部门和责任人，对执行情况进行细致的追踪与管理，全面提高预算管理工作的有效性。根据PPP协议，B项目的收入已经基本固定，因此将重点关注目标成本、目标利润执行情况的考核。

1.界定成本控制责任。利用完善的成本数据库，对比动态成本、目标成本，提炼出符合执行部门运作情况的考核指标，明确规定预算责任部门。通过《目标成本控制指导书》将所有指标以全面、直观的方式展现出来。

2.开展责任制考核。将目标成本管理和企业经营责任制考核、员工绩效考核相结合，把员工的工作行为和预算管理措施进行整合，从绩效考核、管理方法两个方面，为成本控制打下坚实基础，进而推动全面预算向纵深发展。

3.强化监督效果。在信息化系统内实现信息共享，完成预算上报、分析、考核、评价工作，对预算执行结果进行反馈，高效完成预算监督指导作用。

（六）优化完善体系

随着经营条件的变化，定期修正预算指标和考核体系，做到贴近实际，引导生产。逐步实现从经营性控制向规划性控制的转变，完成从静态管理向动态管理的过渡。切实做到优化企业资源配置，提升企业管控能力，完成精益化管理建设，充分发挥全面预算的发展引领作用。

五、结语

全面预算管理是一项综合性、系统性极强的工作，是实现企业战略性发展的重要手段，企业要把它上升到战略规划层面，持续完善控制体系，强化实施效果，探索更为精细化的工作模式，助推管理提升，创造更大的利润和价值，促进实现效益最大化，使PPP项目得到持续健康的发展。

（作者单位为中国葛洲坝集团水务运营有限公司北京技术咨询服务分公司）

参考文献

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