总统权力有多大?

美国是一个典型的总统制国家,四年一度的总统竞选为我们提供了透视美国政体的绝佳机会。

三权分立:充分体现分权与制衡原则

提到现代资本主义国家制度,人们首先想到的是著名的三权分立原则,美国恰恰是三权分立原则的一个典型。三权分立的中心思想,就是以权力来对抗权力,在各大政治力量中实现分权和制衡。

那么,这个原则又是怎么运作的呢?这得从美国宪法说起。在美国建国之初,制宪者们对建立什么样的行政机关发生了激烈的争论,并分裂为两大阵营。一派主张建立微弱的行政部门,这个部门由国会选举产生,它执行国会的决定并对国会负责。在后来的制宪过程中,这一派的意见逐渐没落。另一派主张建立一个强有力的行政部门。他们认为宪法已经赋予国会相当大的权力,所以未来的行政部门应该对此予以牵制。这一派的代表威尔逊首先提出行政首长由选民直接选举的主张。但当时的制宪代表对此并不认同,再考虑到人民缺乏直接选举行政首长的政治经验,威尔逊提出了一个折衷的意见:由选民选举产生一个选举团,再由选举团选举产生行政首长,它其实就是今天美国总统选举的程序基础。威尔逊的建议几经周折才为制宪会议所接受,于是总统不由国会选举,从而摆脱了在工作中受国会控制的可能。

根据美国宪法,立法、行政、司法三大权力分别由国会、总统和联邦法院行使。其中,国会议员和总统都由选举产生,各有一定任期。国会无权以不信任为手段迫使总统辞职,总统也不能因国会与自己政见不合而解散国会。

国会:基本平行的参众两院

美国国会实行两院制:参议院和众议院。参议院起初由联邦各州议会选出,到1913年时改由选民直接选举;参议员任期6年,每两年改选其中的1/3。众议院也由选民直接选举产生,任期2年,到时全部改选。之所以实行两院制,当初也是为了“平衡”。此外,这种形式也可以协调大州和小州之间的关系,众议院议员由各州按人口比例选出,参议院议员各州人数统一而不论人口多寡。

在国会职权中,立法权是最主要的,由两院共享;此外两院各自还拥有一些专享的职权。比如说众议院拥有弹劾权和财政法案提出权。而总统缔结条约需经参议院同意才行,总统任命大使、公使、最高法院法官及国家政府的其他官员,也需向参议院提名并征得其同意。由此可见,在国会职权里,参众两院基本平等,但是参议院略占优势。

总统:美利坚的“国王”

总统没有立法权,但他对国会提出的法案拥有否决权。根据宪法规定,总统每年都要向国会提交国情、预算、经济等咨文,总统的这些咨文实际上都成为国会最初立法的方案,这就使得总统间接地拥有了立法权。

至于否决权,那更是总统在立法职权上的杀手锏,总统可以否决国会提出的任何法案而无需任何理由,除非国会两院分别以2/3的多数再次否决总统的意见,然而,这两个2/3的多数基本存在于理论之中。当然,总统在使用这项权力的同时,也必须谨慎行事。

至于司法权,总统也不是没有发言权。首先,联邦最高法官和最高法院成员由总统负责提名,不过,总统的提名最终要得到参议院的批准才行。

此外,总统还握有赦免权,总统的赦免权不但可以用于定罪前,也可以用于定罪后,而且国会和法院都无权干涉。但如果总统受到国会的弹劾,他不能赦免自己。这样看来,美国总统实际上是立法、行政、司法三项权力的总汇,而行政权则是其权力的核心。

此外,美国总统在外交方面的权力独特而且巨大。例如,在法律上,国会拥有宣战权,但总统却拥有不宣而战的权力。曾有人做过统计,1789～1972年间,美国共进行了165次战争,其中只有5次由国会宣战,其余全部是不宣而战的“总统战争”。

二战结束后,美国成为超级大国,被深深地卷进国际事务中。国际上大量的突发事件需要它做出及时快速的反应,而国会对有关问题喋喋不休的讨论和争执无法适应这种变化。于是,美国总统就成了灵活反应的中心,从而加强和扩大了他在国防和外交方面的权力。

再者,二战前罗斯福总统在“新政”实施过程中,设立了一系列永久性机构,扩大了总统权力。战后美国爆发了多次经济危机,出现了许多社会矛盾,由于这些问题远非州一级政府所能解决,于是人们寄希望于总统,从而认可了总统权力的扩大。其中最突出的表现就是越来越多的政府部门和独立机构建立起来。这些机构名义上对总统和国会双方负责,实际上其职能主要在行政方面,更直接地隶属于总统。正由于上述原因,在人们眼中,美国总统成了美利坚“国王”。G

《海外星云》(2000年28期)