“放管服”改革视角下黑龙江省户籍管理分析

李佳蕊

摘 要 户籍管理，是依据法律收集确认本国住户的居民身份、地址和亲属关系等关于人口方面的基本信息的国家行政管理。户籍管理不仅是一种具有一定强制性的国家行政管理，还是国家的一项基础行政工作，是其他社会管理以及行政管理的基础。我国的户籍管理目前由公安机关主管，是一项重要的治安业务和重要的公安基层基础工作。党的十八大以后，以***同志为核心的党中央，强调全面深化改革新部署，指出政府要转变职能，并做到简政放权管理和优化服务相结合。黑龙江省积极响应号召，推进城镇化进程，自2015年11月1日起，在黑龙江省取消了对农业和非农业户口的划分，建立了城乡统一登记的户口制度。

关键词 “放管服” 户籍制度 户籍制度管理

一、国内外研究现状

（一）国外研究现状

在现行的户籍管理制度下，国外的研究学者们对我国户籍管理的研究成果比较少，下面是笔者找到的和我国户籍管理相关的研究。

Wang Fei-Ling强调户口的制度排斥功能和社会控制功能，认为“中国户籍制度对中国独特的发展有重大贡献：我国没有完成刘易斯说的转型期的时候，户籍制度一定程度上保障了我国经济的迅速增长和社会政治稳定”。Shields的研究认为，在户籍管理中应该将户口类型进行划分，不同类型的户口影响该户籍身份下的人进城就业所获得的岗位，不同的岗位可以获得不同的收入，这是因为户口类型一定程度上决定了政府及全社会的认同力。Solinger提出“城市公共物品制度（urban public goods regime）”的概念，认为城市公共物品制度在很大程度上与国家计划体制有关，在国家计划体制的基础之上建立了城市公共物品制度。T.LIU基于“五普”和“六普”的数据对我国流动人口空间格局的演变等进行了分析，结果表明从空间范围来看，流动的人口稳定性较强，流動人口主要集中在沿海城市群中，如长三角、珠三角等，但不同城市群具有不同的内部空间结构。

（二）国内研究现状

关于户籍制度改革研究：

第一，黄仁宗提出通过户籍制度改革，建立相应的户籍管理制度，采用国际通用标准，消灭现有的指标控制机制，最大限度地保障人们自由迁徙的权利，从而为户籍制度改革找到正确的方向。

第二，姚秀兰的研究中，分析了户籍管理的内涵，指出我国户籍制度具有“社会分割性、二元强化性、等级性、世袭性、可交易性、超稳定性和功能多元性（多功能复合型）”等基本特征。

第三，李健和的研究中，将户口和户籍做了明确的定义与分析，认为户籍管理不仅是一种具有一定强制性的国家行政管理，还是国家的一项基础行政工作，是其他行政管理、社会管理的基础。

第四，初丹研究发现，我国实施多年的户籍管理制度限制和束缚了公民自由流动和迁徙的权利，并且对正在实施的城镇化策略有一定的负面影响，对我国人力资源的有效运用起到了负面作用，甚至是目前人才资源浪费的直接原因。

第五，唐亚霞认为，我国进行户籍制度改革必须将“实现城乡一体化”作为根本指导思想，最终目标是要以实现户籍一体化为核心的城乡发展。

第六，刘慧君立足于我国的基本国情，提出我国户籍改革的价值取向应有利于农民平等权的实现、劳动力的自由流动和缩小城乡贫富差距。

第七，余佳认为，户籍制度目前已经成为我国对公共服务进行分配的一种重要手段，其分配的标准就是公民身份的差异。户籍制度对公民权益的最大约束就是在迁徙上很难做到自由，而户籍制度改革的最大价值取向也应当是打破户籍制度与公民享受各项福利待遇之间的关系。

二、相关理论基础

（一）善治理论

善治理论是在20世纪80年代兴起的，对政府、社会、公民三者有着较高的要求。“治理”很长时间一直与“统治”交叉使用，起初，治理理论的适用范围在政治领域，政府控制着公共部门和私人部门的运作。从20世纪90年代起，开始扩大适用范围，延伸至经济领域。受政治学、经济学、社会学等多领域的影响，综合发展作用，最终发展成为一门学科。西方国家当时所处的历史环境，政府在专权统治中遭遇的阻挠，以及社会力量参与公共事务所显示出的强大影响，都迫切要求政府尽量矫正“看不见的手”所带来的市场失灵。治理理论倾向于政府不是唯一的主体，有别于统治，善治更加强调以磋商的形式达成共识，注重各类社会组织参与公共事务。善治是治理的深层次发展，更高要求，甚至是一种追求。治理是一个过程，涉及公共部口和私人部口，调和为基础，是一种相互作用。

（二）整体性政府治理理论

整体性政府治理理论兴起于20世纪90年代。整体政府作为公共服务的提供机构，整合了不同层级、不同部门甚至同一机构的不同功能，将政府、公共组织、私人组织以及志愿者有效整合，集多方之合力共同为公民提供公共服务的合作型政府。该理论同其他理论相比，突出的特点是十分重视为公民提供全方位的服务，整合多方之强大合力，共同致力于公共物品和公共服务的提供，并且体现了对整体价值文化的追求，这一点也是其有别于过去种种旧的公共管理模式的重要标志。

三、黑龙江省户籍制度管理改革现状

（一）“放管服”的涵义

党的十八大以来，对全面深化改革、加快转变政府职能作出了部署，提出了简政放权、放管结合的要求理念。逐步取缔中央政府行政权中没有法律依据与授权的部分，理顺多个部门重叠的行政权，即为简政放权的“放”。“管”是指政府部门要加强管理，利用创新的新技术加强监管。“服”是指政府职能从干预向服务转变，减少对市场的干预，降低市场运行的行政成本，使得市场更具活力和创造力。

（二）黑龙江省户籍制度管理现状

黑龙江省是我国的农业大省，在户籍制度管理方面同其他省份相比不具有先进性，但其整体的综合承载能力相对较强，加之近年来人口的不断外流，对户籍制度管理相对放开，为了响应国家户籍制度改革的要求，黑龙江省制定了一系列政策来促进黑龙江省户籍制度的全面改革（如表1）。endprint

为深入贯彻落实国务院印发的《关于进一步推进户籍管理制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）精神，黑龙江省积极推进新型城镇化进程，自2015年11月1日以来，黑龙江省不再划分农业和非农业户口，而是开始实行统一的登记制度。近年来，哈尔滨市也不断出台户籍管理新政策，2015年推行了“双轨制”户籍管理政策，以便控制主城区的人口数量，与此同时中心城区落户的限制条件也相应放宽，并且建立了积分落户的制度。目前，哈尔滨市户籍管理依据的是2016年3月出台的新政策，这一新政策虽然增加了一系列的优化政策，如更多的户籍业务直接下放到基层派出所，缩短了部分业务的审批时限，简化了户籍业务的手续等，但是在基层的户籍管理中仍存在许多问题，如人口信息登记不全，审批时限过长、审批手续烦琐、人户分离及无户籍人员的管理、户籍档案严重缺失、服务群众的意识淡薄等问题。

四、黑龙江省户籍制度管理中存在的问题

（一）违背我国法律制度规定的“人人平等原则”

黑龙江省在2015年11月1日之前一直是对农村和城市户口给予区别的对待，自此之后取消了区别对待。虽然放开了对城市农村户口的限制，但在推行的过程中也有许多困难，并没有全面实现取消区别对待。对城乡居民给予差别对待，违背了我国法律制度“人人平等”原则。法律规定，在法律面前人人平等，即所有公民不论种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、受教育情况、拥有的财产，在法律的框架下一律平等，每一个公民的权利受到侵犯时，一律平等地享受法律的保护。户籍制度把城市和农村的户口进行了区分，限制了人口的自由流动，并采取行政手段对户籍性质进行区分，在事实上造成了农村居民和城市居民在享有权利和权益方面的不平等，也在事实上造成了城市对于非农业户口城市居民与非当地户口的流动人口的不公平对待，并且还在事实上造成了不同规模城市之间人口在享有公共权利和服务等方面的差别待遇，这有违我国包括宪法、刑法、刑事诉讼法等在内的各项法律法规的规定。

（二）造成公民政治权利的不平等

宪法和国家政治生态环境赋予了公民参与国家政治生活人人平等的政治权利，其中又包括选举权和被选举权、监督权、罢免权等。根据法律的规定，不管是农业人口还是城市人口都应该拥有一样的政治权利。但是城乡二元制度筑起了隔离城乡的“户籍之墙”，不仅将黑龙江省公民从身份上划分为两类，还在享受权利方面对我国公民进行区别对待，造成了城乡公民政治权利的不平等。黑龙江省虽然取消了城市和农村户口的限制，但是并没有完全放开进入城市的户籍制度，比如对省内的几个大城市—哈尔滨市、齐齐哈尔市和大庆市的限制条件依然存在。这就会造成公民的政治权利在一定程度上不平等。

（三）缺乏法律保障

黑龙江省在户籍制度改革的过程中，很多情况下都是结合实际情况出发，选取了相应的户籍改革方式，并通过制定政策为改革的实施与推进提供支持与保障。但总体来说，大多政策出自地方政府，在缺乏法律保障的情况下，政策的执行力往往相对有限。每个地方出台的户口迁移政策虽然出于当地政府对人口分布的调控意愿，但是实际上更受到城镇区位、功能和容量等方面的影响，行政手段起到的作用很小。从户籍制度管理方面看，没有一部完整的法律来作为黑龙江省的户籍制度管理改革的法律保障。

五、解决黑龙江省户籍管理制度问题的对策

（一）取消对户籍制度管理过程中的区别对待，保证人人平等

黑龙江省目前在户籍制度管理过程中有限制的城市主要是哈尔滨市、齐齐哈尔市和大庆市。哈尔滨市当下实行的是“双轨制”的管理，可以在改革的过程中渐渐放开区别对待，取消城乡二元制户籍制度。但在实际执行过程中，如何剥离户籍上黏附的利益，缩小因不同地域产生的户籍福利是十分棘手的问题，也是户籍法律制度改革的重点和难点。鉴于此，必须重视相关法律的完善，加强法律的保障力度，为改革提供支持。要修改和完善选举法，保护农村居民参政的意识和热情，保证农村居民与城市居民享有平等的政治权利。要修改和完善劳动法，排除不合理的就业限制，制定和修改劳动保护、促进就业、最低工资标准等条款，让每一位劳动者的合法权益都能够得到保障。

（二）完善相关法律法规

将户籍与政治、经济、文化、教育等不合理的附加权利剥离，充分实现公民身份上的事实平等是户籍法律制度改革的关键之一。随着户籍改革向纵深推进，要修改和完善义务教育法，明确入学依据居住地就近原则、加大留守儿童义务教育保护力度，让受教育权惠及每一个公民。要修改和完善社会保险法，将城乡养老保险制度衔接、流动人口最低生活保障、社会保障受到不法侵害时的司法救济纳入其中，给予农民和流动人口应该享有的基本保障和权益，加大对农民和流动人口的保障力度，减缓社会不稳定因素，增强社会的稳定性。在突出法律作用的同时，将地方性法规或部门规章制度同国家的法律法规相统一，没有统一的法规一律废除，要明确和重点强调上位法的主体地位，维护法律权威。

（三）增强户籍立法工作

立法不健全是我国现行户籍制度运行中存在的一个重要问题。现有的户籍立法中，除中央层面的《中华人民共和国户口登记条例》（1958）、《中华人民共和国身份证法》（2003）以外，就是地方性的法规规章，这些地方性的法规和规章基本上是各地根据当地实际情况制定的，地方性的户籍立法往往各自为政，至今仍没有一部统一的户籍法对户籍制度改革提供保障。为此，应加快制定和出台一部统一的《户籍法》，在内容上应涵盖户口登记制度、身份证制度、对居民财产权的规定等，通过立法指导户籍制度改革。

（作者单位为哈尔滨商业大学创新创业学院）

参考文献

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