行政事业单位内部控制的问题与建议

摘 要 内部控制是行政单位保证资产完整与安全、确保行政行为遵守法律法规、提高行政管理效率和效果、防范舞弊行为的重要举措。党的十八大以后，中央政府严惩腐败，向服务型、政务型政府转变的决心日益明显，对行政事业单位的内部控制制度的建设和执行情况尤为关注。但是，我国行政事业单位尚未形成系统的内部控制意识，致使其内部控制单位还存在一些问题。本文对行政事业单位内部控制存在的问题进行了分析，并提出了针对性的解决建议。

关键词 行政十二单位 内部控制 建议

一、内部控制概念界定

根据COSO委员会对内部控制的内涵界定，内部控制源自经营者的管理模式，设计和实施内部控制的最終目的是合理保证企业能够遵循法律法规、保证生产经营的效率和效果、保证企业部门之间的协调和独立运行、保证财务报告信息的可靠性及公允性。具体包括以下五个关键要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中将内部控制阐述为单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

对行政事业单位来说，内部控制的意义主要体现在以下方面：内部控制是防范风险、杜绝腐败的内在需求；内部控制是促进行政事业单位向社会服务型职能转变的内在保障；是建设和谐社会的基本需要。

二、文献综述

田祥宇、王鹏、唐大鹏从内部控制基本概念、控制目标及范围、控制标准、实施机制及监督六个角度，将我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》与美国《联邦政府内部控制准则》进行了比较。[1]

尹律、徐光华从国家治理的角度，研究了行政事业单位内部控制信息披露制度机构，对信息披露内容、格式等要素进行了详细阐述。[2]

陈艳、于洪鉴、衣晓青基于AHP、FCE的视角，构建了评价行政事业单位的内部控制的框架模型。[3]

马广辰采用问卷调查的方式，对德州市行政事业单位内部控制实施现状进行了研究，研究发现以下问题：管理者尚未形成正确的内部控制意识、风险管理较为被动、组织架构不完善、信息传递不通畅、监督评价不健全。[4]

金艳认为，国家审计在推动行政事业单位内部控制制度建设方面具有重大的作用，并对国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径进行了研究。[5]

唐大鹏、吉津海、支博将目标导向与要素导向的内部控制评价模式进行了比较研究，从各控制活动入手，提出了整合观下的评价模式。[6]

从上述对现有成果的梳理发现，近几年理论界对我国行政事业单位的内部控制研究成果主要集中在实务操作领域、评价体系构建领域以及信息披露领域。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）缺乏控制环境

控制环境是建立内部控制制度的基础要素，是保证内部控制有效执行的前提。但是目前行政事业单位普遍缺乏内部控制意识，未制定完善的内部控制制度，即使制定了，也不能有效执行。从媒体曝光的“表哥”“房叔”“白条抵库”等行政违规违法事件来看，当事人及所在单位均缺乏约束意识及制度。控制环境是由人创造的，行政事业单位人员的职业操守、道德素养以及社会价值观是营造良好的控制环境的关键。但是，目前少数行政管理人员贪污腐败思想严重，将自己的职权凌驾于人民之上，官本位思想严重，这些因素共同导致行政事业单位控制环境不佳，障碍了内部控制制度的顺利实施。

（二）风险评估体系不完善

从审计公布的行政事业单位债务情况来看，中央及地方行政事业单位债务规模逐年增加，其中政府负有偿还义务的债务占总债务的68.37%，仅2013年6月，全国行政事业单位债务规模较2012年全年增加了9.02%。行政事业单位债务的快速增加体现出行政事业单位风险管控意识不强、风险评估体系缺失的问题。2007年，国家审计署对中央部委行政部门内部控制建设进行了一次问卷调查，结果显示，将近73%的行政单位没有建立风险评估机制，仅有不超过8%的行政单位建立了针对重大事项的风险评估机制。

（三）内部控制活动不严格

控制活动与风险评估存在一定的对应关系，也是风险目标导向下的内部控制措施。通过制定管理制度、涉及授权、职业分离等内部控制程序，使得管理者落实管理目标，控制并化解风险，并保证行政事业单位职能的有效发挥。根据2010年审计对中央预算执行情况的检查结果通报来看，56个部门中，可疑发票共29363张，其中虚假发票共5170张，涉及金额达1.42亿元，业务主要涉及职工福利补贴等其他事项。假发票问题反映出行政事业单位对具体业务操作缺乏监督，不重视授权审批流程，财务工作缺乏互相监督检查，单据控制流于形式。

（四）信息沟通机制不健全

信息沟通系统是容纳内外部信息的综合系统，不仅是行政事业单位内部沟通交流的平台，更是与外部信息交流的重要媒介。自2011年中央单位首次公开“三公”经费以来，老百姓对“三公”经费的关注有增无减。根据中科院2011年公开的“三公”经费显示，其日均消费27万元，而这个数据比住建部全年的经费额还要高。面对外界对中科院“三公”经费的猜疑，中科院解释“三公”经费较高的原因在于外宾接待频繁，开支较大。但是，老百姓对于如此高金额、差距如此明显的账单并不买账。尽管行政事业单位公开了经费开支的情况，但是面临质疑声，并未重视沟通的重要性及顺畅性，最终会影响行政事业单位的公信力。

（五）内部监督不到位

没有监督的内部控制就是一纸空文，流于形式。要想使内部机构各司其职，共同协调机构职能，就少不了内部控制在其中发挥的作用。而要保证内部控制实施的效率，就离不开监督。监督同样是相互的行为，是由专职人员对内控的涉及和实施进行评估，及时纠正偏失行为，努力确保行政事业单位的正常运行。内部审计部门和纪检监察部门是行政事业单位主要的内部监督主体。但是内部审计单位属于行政事业单位的内设机构，职能发挥受到人情、制度等的限制，独立性也无法得到保证，因此内部审计发挥内部监督的能力有限。纪检监察部门也同样受到人情因素、官官相护等问题的牵绊，监督工作难以顺利开展。由于缺乏内部监督，行政事业单位的行为缺乏约束，而这就为贪污腐败行为创造了条件。endprint

四、完善行政事业单位内部控制的建议

（一）完善内部控制环境

行政事业单位急需完善内部控制环境，要做到这一点，首先应当从领导者入手。领导者应当树立正确的内部控制意识，对内部控制应当有正确的认识。其次，领导者的业务素质及专业能力对行政事业单位创建良好控制环境起到决定性的作用。领导者如果能够严格要求自己，那么对整个单位的工作氛围都会产生带动作用，也能够杜绝“表叔”“房叔”等类似事件的发生。单位内部形成严格要求自己的氛围，坚决抵制诱惑，也能够避免贪污受贿事件的发生。

（二）完善风险评估体系

截至2016年底，我国的政府性债务负债率达到53.51%，接近国际警戒线。因此，我国行政事业单位的债务偿还风险较大。此外，公务员的道德风险、经济风险也普遍存在。因此，行政事业单位应当建立健全风险评估机制，首先需要领导者与普通工作人员树立起风险防范意识。我国行政事业单位一贯处于垄断地位，缺乏监管机制，这也是导致行政事业单位缺乏风险管控意识及制度的主要原因。因此，我国行政事业单位可以适度借鉴国外经营，引入新公共管理理论，适度引入竞争与惩罚机制，增强风险防范意识，完善风险评估体系。

（三）落实控制活动

制定内部控制制度只是完善行政事业单位内部控制的第一步，要强调具体落实才能得内部控制发挥作用。目前，我国行政事业单位内部控制活动不严格、内部审计部无法保证其独立性。因此，我国行政事业单位应当加强落实控制活动。首先，应当严格遵循不相容岗位分离原则，将会计与出纳等职责不相容的岗位分离，形成内部制衡、监督机制。其次，落实审批权限。审计署查出的假发票事件充分说明权限审批尚未形成相互监督、相互制衡的形态，因此应当完善审批流程，提前预防腐败及舞弊事件的发生。

（四）健全信息沟通机制

随着行政改革的不断推进，社会公众对于行政单位的财务决算披露内容越发关注。行政事业单位应当主动公开信息，主动放开群众监督渠道，接受社会公众的监督，保障公民的知情权。其次，行政事业单位针对信息公开的内容、范围、方式和频率等要素需要制定统一的标准，使信息公开进一步规范化和精细化，在公开的信息内容中有针对性地附上简单易懂的图表与说明，使公众对信息公开的内容更清楚、明白。对于群众存在疑虑的问题，应当及时解决沟通，只有保障沟通渠道的透明度，建立完善的沟通机制，才能拉近与群众的距离，才能成为真正的服务型政府。

（五）进一步完善监督机制

完善行政事业单位的监督机制，应当从内部和外部同时入手。从内部来讲，应当注重内部审计和纪检部门的工作职能，扩大职责权限，保证其独立性，使其不受其他因素的影响，保证监督工作的公平客观。上述监督部门是内部控制监督的重要工作力量，能够及时发现内部薄弱环节及舞弊风险，行政事业单位可以据此来完善内部控制体系，将不规范的行政行为扼杀在摇篮里。目前，内部审计是行政事业单位的内设机构，与执行机构处于同一级别，独立性及职能权限均受到一定程度的限制。因此，行政事业单位可以考虑适当扩大内部审计职能，由主管领导直接负责内部审计工作的开展及汇报，合理设置组织架构，保证决策、執行和监督三种权责分配合理，同时能够保证监督机构的独立性。此外，还应当重视外部监督力量，通过内部监督与外部监管两种力量双管齐下，切实加大行政事业单位内部控制的监督力度，完善内部控制的监督机制。

（作者单位为华北电力大学<保定>）

[作者简介：赵泽延，男，河北保定人，非全日制研究生在读，助理审计师，审计处职员。]

参考文献

[1] 田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（09）：29-35+96.

[2] 尹律，徐光华.关于行政事业单位内部控制信息披露的探讨——基于国家治理的视角[J].审计研究，2015（04）：74-79.

[3] 陈艳，于洪鉴，衣晓青.行政事业单位内部控制有效性评价框架研究——基于AHP与FCE的视角[J].财经问题研究，2015（09）：72-79.

[4] 马广辰.行政事业单位内部控制实施现状研究[D].山东农业大学，2016

[5] 金艳.国家审计推动与完善行政事业单位内部控制的路径选择[J].财会学习，2017（07）：230-231.

[6] 唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J].会计研究，2015（01）：68-75+97.endprint