浅析加强行政事业单位预算管理的对策

郭静雅

摘 要 预算管理是行政事业单位财务管理工作中不可或缺的重要组成部分，对行政事业单位有效发挥政府职能起着关键作用。由于制度的不健全及受到习惯做法和旧的思维惯性的影响，行政事业单位预算管理中还存在很多不规范、不科学的地方。本文在分析行政事业单位预算管理的重要性基础上，深入探讨了行政事业单位预算管理中存在的问题及其成因，并从统筹谋划、完善预算管理、健全内控制度等方面有针对性地提出了完善行政事业单位预算管理的对策。

关键词 行政事业单位 预算执行 资金效益

预算管理是我国行政事业单位完成各项业务目标的重要手段和有效方式，也是我国行政事业单位财务管理工作中的基本依據。目前，我国经济发展进入新常态，财政收入增速回落，支出刚性增长强劲，财政收支矛盾突出，财政保障难度进一步加大。在面对资金供需矛盾加剧、改革攻坚任务繁重、审计监督力度加强的复杂局面下，行政事业单位如何提高预算管理水平，提高财政资金的使用效益和效率成了一个亟待研究和解决的问题。

一、行政事业单位预算管理现状及存在的问题

行政事业单位的预算管理工作直接关系到社会经济的正常、有效运行，充分体现出政府的政策导向。但就我国行政事业单位预算管理的现状来看，不少单位还存在诸多问题，这些问题的存在严重制约了这些单位相关社会管理职能的发挥，降低了应有的工作效率，阻碍了行政事业单位的良性有序发展。具体表现在以下方面：

（一）国家经济发展速度放缓，自身资金供需矛盾突出

当前是实施“十三五”规划、推动供给侧结构性改革、深化财政预算管理改革和实施中期财政规划的关键时期，经济增长速度正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济下行压力较大，财政收支矛盾较为突出。行政事业单位要改革创新和发展稳定，离不开资金的支持，需要大量财政资金投入，而财政预算难以在短期内予以保障，资金供需矛盾日益加剧，处理得不好，一定程度上将影响事业发展和队伍稳定。如何做好预算管理，加大统筹协调力度，提高资金使用效率和效益，是行政事业单位当前需要加强的一项重要工作。

（二）缺乏完整有效的预算管理体系

一是预算编制不够细化和准确，尚未建立科学、合理的支出标准体系。不少单位的预算编制仍未摆脱传统惯性的影响，在测算人员经费和公用经费时还是沿用在历史基数的基础上增减的方法，缺乏对具体人员、公用、资源占用情况等因素进行科学合理的测算，全面深度推行“零基预算”尚需时日。二是部门预算流于形式，预算实际执行结果与年初预算偏差较大，临时提出调整预算的现象时有发生，有的单位项目计划和经费预算“两张皮”，个别单位还存在未按预算批复的范围和用途使用，擅自调整预算。三是对预算执行没有建立行之有效的监管制度，在预算执行过程中相关业务部门职责不明确、分工不清晰，配合不紧密，积极性不高，造成预算执行进度缓慢，很难发挥其应有的作用。

（三）项目管理水平总体不高

一是基本支出与项目支出的概念内容界定不清晰，行政事业单位为了弥补部门人员经费和公用经费的缺口，普遍存在挪用挤占项目经费的现象，影响项目资金的使用效益。二是项目支出缺乏成本效益约束，导致资金使用效率不高。行政事业单位对项目经费的管理普遍参照沿用行政管理经费的方法，在预算编制、执行、监督等环节均缺乏对项目的绩效监管，加之加快预算执行进度和对项目结余资金的统筹是目前监管重点，不少预算单位只有年底突击花钱，甚至“以拨代支”，导致项目执行的经济效益和社会效益都不高。三是预算项目缺乏统筹规划，评估机制不健全。不同领域的项目体现的政府职能与效率的方式不尽相同，很难横向比较，但是目前我国项目设立、申报、评估的方式大多以财政部门审核、专家评估为主，项目评估机制机械化，缺乏社会参与和监督，也导致财政资金投入存在多头管理，重复申报，预算执行效力不高。

（四）对下属单位财务缺乏监督，管理缺位

由于现阶段对事业单位的定性模糊不清，改制不到位，政事、政企不分现象依然广泛存在。不少行政单位对其下属事业单位及行业协会的管理不规范，职能划分不清，表现在人员分配、财务收支、物资消耗等方面的管理制度不到位，机构运营和财务管理缺乏监督机制，权、责、利之间的关系不明确。这些问题的存在不仅影响了预算执行的准确性和真实性，还在一定程度上损坏了行政事业单位形象，扰乱了公共秩序。还有部分下属单位会计管理缺位，监督功能淡化，对资产的管理、核算、处置不规范，造成公共资源的浪费和国有资产的部分流失。甚至一些工会、协会等未单独建账核算，而是在机关中挂账，出现占用下属单位资源的现象。

（五）单位内控制度不完善，财务人员素质参差不齐

一些行政事业单位没有严格按照预算来安排财政资金的使用，支出管理制度不健全，普遍缺乏完善的内部控制制度。有些单位财务人员依法理财观念淡漠，认为资金到达本部门后，就拥有了统筹资金的完全自主权，无须控制和节约，大手大脚花钱，支出随意性大，既造成公共财政的损失浪费，又滋生腐化风气。所以，行政事业单位必须建立完善的内部控制制度，增强内部控制意识，才能较好地把握预算开支的量和度，做到财尽其用，用得其所。

二、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）加强统筹谋划，树立资金效益观念

各级计划财务部门应科学制定年度财务规划，合理确定收支盘子，善于谋划，全面统筹各项资金，合法合规组织收入，有效安排各项支出；在预算资金的使用上，不仅要注重它的执行，更要关注它的实际使用效果；要树立资金效益观念，加强绩效管理，做到“花钱必问效，低效必问责”，倡导“钱怎么安排，效益说了算”，重视资金的经济性、效益性、效果性，努力达到“少花钱、多办事、办好事”；研究建立有效的评价体系，探索引入第三方评价机构，实施资金投入产出评价，公开评价结果，加大评价结果运用，增加资金使用的“产出比”意识，对执行进度慢、投入效益低的资金和项目，采取调剂收回当年资金、减少来年预算安排、追究责任等可能采取的手段予以惩处，把有限资金用在最需要、最有效益的地方，提高投入的针对性和有效性。endprint

（二）严格预算管理，完善预算管理体系

资金保障是财务管理的基本职能，而预算是资金来源的主要渠道，严格预算管理对资金的使用效益尤为重要。首先，要严格预算编制管理，按照部门预算的编制要求，编制全口径预算，细化预算编制，做好预算项目和规划项目的协调和对接工作，做实做细做准预算。其次，严格预算执行，进一步硬化预算的约束，强化预算执行的主体责任，继续把预算执行作为重中之重，督促做好项目实施准备工作，提高预算执行的均衡性和规范性，加大存量资金消化力度，提升资金使用成效。第三，严格预算监督管理，进一步加大预算监督力度，运用多种方式、不同方法对预算进行全方位监管，这里需要指出是全方位监管，监管范围不仅包括财政预算资金，还包括非财政预算资金。完善原有财政动态监控系统，实现对零余额账户和实有资金账户每一笔资金的线上监控，实时预警。

（三）规范项目经费使用，加强风险监控

一是在项目资金的拨付与使用环节应当做好事中管理控制，严格执行各项项目资金管理办法的有关规定，合法合规使用项目资金，严禁挪用、挤占项目资金，不得擅自变更、调整项目内容或使用方向，不得随意列支与项目无关的支出，确保专款专用。二是本级预算资金应加强监管和动态监控，明确管理人员的责任，可以将资金的使用情况与管理人员个人绩效挂钩。定时定期上报预算执行进度，对没有达到预算支出序时进度的专项项目，在系统或行业里通报批评并扣减相关责任单位或个人的绩效奖励。三是对沉淀资金采取清算回收机制，清理收回未及时支出的项目资金，进一步盘活财政存量资金，也给执行进度不利的单位敲响警钟。

（四）加强主管部门对下属单位的财务监督

近年来，一级行政事业单位的财务管理逐步成熟规范，违法违纪情况明显减少，但下属事、企业单位在财务管理方面的问题仍比较突出。加强对下属单位的财务管理是主管部门的重要职责，也是预防财务风险的有效途径。首先主管部门要提高重视程度，配合做好事、企业单位分类改革；其次主管部门要加强对所属单位的财务管理，合法合规使用资金，科学合理归集成本，确实规范下属单位财务管理和会计核算行为；最后要定期检查下属单位的财务情况，一旦发现违规问题及时纠正，促进规范管理。

（五）建立健全各项内控制度，提高财务人员管理水平

行政事业单位要全面推进内部控制建设，找准内控建设薄弱环节，健全完善事前、事中、事后监督管理体系，明确岗位职责，增强管理意识，加强风险防控，不断健全配套财务管理制度，对预算执行过程中的资金使用情况实行追蹤问效制度，及时采取措施堵塞各种管理漏洞，促进提高资金的使用效益。同时，行政事业单位要大力弘扬做专、做精、做细、做实的“工匠精神”，提高计财队伍能力，结合年度教育培训计划，加大教育培训力度，提高财务人员履职能力和水平，提高执业素养和操守。

综上所述，行政事业单位的预算管理，是整个财务管理的关键环节。只有高度重视统筹谋划提高保障能力，健全预算管理制度，积极构建科学完善的计财管理内控体系，降低行政成本，提高投入产出比，不断提高预算支出执行的及时性、有效性和均衡性，才能进一步提高财政资金的使用效益。

（作者单位为佛山出入境检验检疫局）

参考文献

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