行政事业单位内部控制存在的问题及对策探析

高 斌

对于行政事业单位而言，是由国有资产出资设立的非营利性社会组织，具有服务性和公益性的特点。加强内部控制，能够让行政事业单位为社会提供更加优质的服务，从而获得更大的社会效益，具体来说，不相容岗位相分离制度、授权审批控制机制，提供管理的规范性，实现对财务风险的有效控制，有效避免贪污腐败的发生。2015年底，财政部颁布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，帮助行政事业单位建立完善的内部控制制度。

一、加强行政事业单位内部控制建设的重要意义

（一）保障业务活动规范有序、科学高效

企业始终把追求利润最大化作为运行目标，降低成本、增加利润是其规范高效运行的硬性约束。行政事业单位的运营目标是保证公共服务的效率和效果，其核心是向社会公众提供非营利性的服务和公共产品。正是由于行政事业单位缺乏降低成本、增加利润的硬性约束，作为公共部门，其内部控制就更加重要。建设完善的内控机制是行政事业单位规范有序、科学高效运行的最为有效的手段。

（二）防止内部权力滥用，有效控制降低风险

企业所有者和经营者可以对经营风险和利润进行权衡，一旦其承担的风险与可获得的利润不匹配，往往会主动规避风险、退出经营，保证其自身的利益最大化。而行政事业单位从事的工作具有公益性、社会性，其提供的产品具有公共性，不可能因为要承担风险而拒绝提供产品和服务，如有必要，即使风险超出其承受能力也必须无条件承担。因此，行政事业单位所面临的风险具有复杂性和多样性，必须制定面对和承受风险的应对方案。例如，我国社保基金由于历史原因偿付能力不足的情况将长期存在，承担的支付风险很高。尽管社保基金偿付有缺口，但政府不会拒绝履行社会责任和放弃承担风险。由于行政事业单位承担风险的程度与企业不同，加强内部控制建设、规范内部经济和业务活动就更加重要。行政事业单位内控工作强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，对于有效控制和降低风险具有十分重要的意义。

二、当前行政事业单位内部控制存在的问题

（一）对内部控制认识不够全面

目前，我国行政事业单位依然是公共经济的垄断者，缺乏降低成本、提高效率、加强内部管理的原始动力。单位领导层普遍存在对内控认识不明、不重视的现象，将内控等同于财务管理控制环节，用普通的财务法规代替内控规范，没有建立符合单位现状的内控制度，根据经验或常识来开展内部控制相关工作；或存在有制度不贯彻执行，导致内控制度形同虚设，没有发挥应有的作用。

（二）内部控制制度不健全

大部分行政事业单位不结合单位自身的特点，盲目地借鉴企业内控制度，导致制度缺乏独立性和针对性。

一些行政事业单位预算编制不科学，没有细化到具体的业务部门和项目，导致预算无计划性，执行率偏差大；预算编制不完整，追加预算的文件不断重复。此外，还有一些行政事业单位业务种类多，财务部门无法对全部业务和预算经费进行高效管理，加上财政部门预算批复时口径较粗，实际支出与预算指标不匹配，当个别科目超预算时，年底通过调账等方式进行账务处理，实质上为分科目串用预算指标，导致预算批复形同虚设。

资产管理制度存在缺陷，未定期对实物进行清查，资产管理系统缺乏详细数据，资产的入库、领用等无健全的台账记录，难以实现账实相符，对盘点结果未形成书面报告。

（三）对内控工作的评价严重滞后

许多行政事业单位没有建立对内控工作的内部评价机制，相关部门或岗位职责权限不明，对内部评价的程序和要求不清，没有对内部控制建立与实施情况进行自我评价。将内部评价与内部控制的建立和实施混在一起，从事内控工作人员同时承担对该项工作的执行与评价，“自己评自己”的情况普遍存在。

（四）从事内控工作人员专业技能有待提升

随着我国各项社会事业的发展和社会治理的现代化，行政事业单位承担的职能越来越重要，对内部控制提出的要求也越来越高。但是，行政事业单位从事内控工作的人员思想意识上难以适应新形势的发展，工作思维还停留在粗放管理时期，还是按照老办法、旧思路对业务进行管理。同时，内控人员的业务技能难以实行全新的管理环境，内控业务人员往往将内控工作等同于财务工作，缺乏风险分析、项目管理、政府采购、合同控制等方面的业务知识，致使内控工作难以深入开展。

三、加强行政事业单位内部控制的对策及建议

（一）提高对内控工作重要性的认识

行政事业单位领导和具体内控工作人员要认真学习《行政事业单位内部控制规范》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等一系列关于内控工作的重要文件，从行政事业单位的发展和我国治理能力现代化的角度提升全单位对内控工作重要性的认识。单位领导对内控工作的认识决定了内控工作的水平和地位，内控工作主管部门应定期举办单位负责人工作培训，领导思想通了、对内控的认识提高了，单位整体对内控工作的重视程度也随之上升。

行政事业单位领导层要深化风险防范意识，并通过以身作则体现对内控的重视。按要求成立领导小组和工作小组，明确各小组成员及工作职责，根据形势和任务的变化适时修订完善内控制度，使各项工作不仅有章可循，照章办事；使规章具备可操作性，确保能贯彻执行下去。同时还要了解相关部门的工作建议，使内部控制得到广泛的群众基础，规范制度普及化、常态化，每个人都是参与者和执行者，为单位创建良好的内部环境提供基础。

（二）健全内控体系及制度，践行精细化管理水平

行政事业单位经济活动过程中涉及决策权、执行权和监督权，内部控制的目标是形成相互制约、相互监督的机制，同时兼顾运行效率。建立健全议事决策制度，包括议事成员构成、决策事项的范围、业务活动的程序以及对决策事项的贯彻落实和监督等。

有效实施内控制度可以通过信息化手段来执行，业务活动和财务活动相结合，使每个业务事项中涉及的申请、审核、审批等流程载入信息化系统，不能单纯凭具体经办人员的个人主观判断，确保每一步审批都有章可循。进一步提高物资采购、报销、入库、出库、盘库等环节精细化管理水平，借鉴物流管理理念，按照简化手续、理顺环节、分清责任、提高效率的原则，对物资采购及保管系列程序进行完善。此外，行政事业单位至少应于每年对资产进行全面盘点清查，盘点清查结果应当形成书面报告。

加强部门预算编制、执行等环节的严谨性和科学性。成立专项小组，对下一年度的业务活动提前进行科学规划，遵循上下结合、分级编制、逐级汇总的程序合理编制预算。实际执行过程中，将预算指标层层分解，形成全方位的预算执行责任体系，通过流程控制、财务把关、指标考核、按季度推进等措施严格按预算实施业务活动。内部控制应当在全面控制的基础上，关注重点和高风险业务事项，采取更为严格的控制措施，确保不出现重大缺陷。如对“三重一大”事项实行集体决策等。

（三）建立内容工作自我评价机制

建立健全内控工作的内部评价机制，明确岗位职责，提高内部评价部门的工作独立性。以月度、季度、年度为单位，对各部门执行业务过程中遇到的关于内控工作方面的问题进行分析、对比，使用财务指标和非财务指标相结合，进一步强化内部各部门之间的合作关系。此外，自我评价过程及结果应有完整的记录。

（四）提高内控人员的专业水平

加强对内控工作人员培训的力度，提高其风险评估和控制方法、项目建设、政府采购业务、资产管理、合同管理等方面的业务知识。鼓励内控人员通过自学的方式获最新的内控业务知识，加强对国外内控业务和理论发展的学习，吸收最新的国外内控业务的发展为我所用，不断提高我国行政事业单位的内控工作的专业化水平。

监督是内控工作得以有效实施的重要保证，要充分发挥单位外部监管部门的作用，财政、审计部门作为行政事业单位外部监督的主要部门，应定期对行政事业单位业务开展的过程、结果进行指导和检查。建立信息披露制度，增强外部监督力量，使其接受媒体、公众的监督，促使行政事业单位在动力和压力的双重作用下积极推动完善内部控制工作。