为党委、政府重大决策提供法制保障存在的问题

留红光

为党委、政府重大决策提供法制保障存在的问题

留红光

近几年来，瓯海区在重大决策科学化、民主化、法制化方面做了不少努力，取得了很大的成绩，社会各界都给予了充分的肯定。但需要一个逐步完善的过程，还有一些方面需要改进和提高。

职能 民主 机制

一、“谋”“断”合一，范围界定欠缺

理论上，决策者的主要职责是“断”，而不是“谋”。由于权力没有分解，“谋”“断”不分，决策者既能决策又能执行，还能监督，可能导致决策权力滥用。目前，在重大决策实践中，各级领导都认真按照民主决策有关要求来执行，但由于历史惯性和体制方面的原因，或多或少带有一点“人治”色彩，在个别重大决策上可能有经验决策的思想影响，还可能夹杂一些个人的主观因素。近几年来，中央政府机关采用了咨询集体的做法，已经建立起这样一批机构，如国务院有国务院经济技术发展中心、国务院国际问题研究中心、国务院经济法规研究中心，以及国家科委有科学技术促进发展中心等。地方政府则主要是各级政府政策研究室，以及委托高校和科技机构做一些咨询工作。这种体制背景下，层级越往低，咨询集体职能越弱化，到了县（市、区）级基本上是“自拉自唱”。经调查发现，全国绝大多数县（市、区）普遍存在以下现象：一是党委办公室虽下设党委政策研究室，但实际上大多没有真正履行政策研究的职责，也未很好地发挥重大决策咨询的功能；二是政府虽然设有法制办，但主要行使规范性文件的审查和法律咨询功能，没有政策研究和重大决策咨询职能；三是县（市、区）级发改局虽有政策研究功能，重大决策团职能不明显。特别指出的是，县（市、区）级未设立第三方专业咨询机构。

二、“议”与“行”不分，职能定位欠缺

从体制关系上讲，党委决策构成了政府决策的依据和基础。而从程序上看，党委决策和政府决策的规定基本相似。现行“议行合一”的党委、政府体制，党委和政府既是决策机关，又是执行机关。特别是党委既管决策又管执行，同时党内监督机关也在其领导之下，同体监督效果有限，从决策到执行、监督一竿子插到底，重大决策也自然难以科学化。

职位分类应以“事”为中心，与职务分类相对应的是以“人”为中心的品位分类。按理，党委和政府应当尽量以职位分类为基础进行人事管理，可现实是各地各部门大都以“人”为中心的按品位分类进行管理。在这样的背景下，部分负责人和经办人员对“事”不专业，从而影响了重大决策的执行和监督。职位分类不扎实，同时又缺乏责任追究，不仅造成决策责任制难以建立和完善，还导致机构重叠，办事效率低，必然影响重大决策。目前不少地方反映：“有些人在干，有些人在看，有些人在玩”。所以，一些重大决策会有“上热下冷”中阻梗的怪事，常常有“党政领导高度重视、部门领导答应办理、办事人员顶着不办”的现象出现。比如近几年来，全国各地紧随中央审批制度的改革步伐，成效显著，但仍有个别地方、个别部门和个别干部玩“上有政策，下有对策”的把戏，以致执行走样，“门难进、脸难看、事难办”变成了“门好进、脸好看、事照样难办”。甚至有个别部门办事人员以“条”的法规制约“块”的重大决策执行，动辄法规不许，满口法律风险，并以此为由推责、设阻。2015年以来，温州各县（市、区）加大改革力度，推行“四单一网”管理，试图打破“条”“块”藩篱，但是没有顶层设计，改革始终如逆水行舟，稍有不慎就会迅速退到起点。

三、“行”与“果”缺联，民主决策欠缺

（一）缺乏核心决策咨询机构

党委在多元决策中发挥着核心领导作用，政府行政首长拥有一定的政治、经济、文化、教育等重大事项的决策权。由于历史惯性以及制度设计等原因，党委、政府在体制内决策缺失核心、权威的决策咨询机构，使得党委、政府的决策往往带有比较浓厚的长官意志色彩，缺乏专家和公众意见。

（二）评估机构形同虚设

尽管不少地方规定了重大决策事项社会稳定风险评估机构，但在重大决策中又未启用评估机构，就算启用了评估机构也仅仅是走走程序罢了，或者评估机构人员不专业等，未发挥应有的作用。

（三）公众参与决策渠道有限

公众是重大决策不可或缺的参与决策主体，而在体制外决策体系中，社会公众参与的渠道和路径非常有限。一是党委、政府与公众之间信息不对称。信息公开和决策公示制度还远未得到全面贯彻和落实，公众也因历史原因未对重大决策表示高度关注，而一旦决策失误，公众指责的声浪又很大。二是公众诉求表达渠道狭窄。社情民意反映、专家咨询、社会公示以及社会听证没有形成常态机制，民意表达不畅导致公众对重大决策的不理解、不认同和不支持。例如，某市2015年中考招生政策出台时，由于没有做过风险评估，实施过程中民办学校的分数线公布在前，公办学校的分数线公布滞后，并且出现民办学校分数线高于公办学校，从而导致学生家长到政府、教育局闹访。三是官民互动和沟通的网络渠道不畅。党政网站、党政微博以及党政微信没有得到有效的利用，很多人不上网或者不会上网，严重阻碍了上情下达和下情上传。

四、“机”与“制”脱节，长效机制欠缺

（一）利益倾向部门化

近年来，部门利益和地方利益有强化发展的趋势。这种党政部门的决策常带有某种指向性，看似公正公允，实际上隐含着“部门利益优先”的原则，倾向于强化各自的利益，导致“党政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”的怪现象。

（二）专家论证过场化

专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但现在的专家咨询论证越来越成为形式主义，往往存在“领导先下结论，然后专家论证”的情况。同时，有的重大决策涉及多个方面、多个领域，需要众多专家咨询论证，但咨询论证邀请的专家不够全面、不够合理。此外，有些决策过程中的专家咨询论证过于草率匆忙，缺乏事前沟通。决策缺乏专家客观公正的咨询论证，根本原因在于咨询论证缺乏独立性问题：现有的咨询论证研究机构作为“思想库”“智囊团”，独立性不够，依附于一定的政治权力；缺乏独立的民间咨询机构；从各方邀请来参加决策咨询的专家，由于种种因素制约，也缺乏独立性。

（三）公示和听证形式化

决策涉及人民群众利益的重大事项，必须实行公示和听证制度，这是当前公众参加科学民主重大决策的重要制度。很多地方重大决策虽然已经采用了公示和听证的方法，但大多流于形式。

（作者单位为瓯海区政协）