军费管理法规体系建设的现状分析

王志平　姜洪蛟　李秋佳

军费是影响军队战斗力生成的重要因素，在军费规模和结构一定的情况下，只有通过一系列提高军费使用效益的方法手段，才能保证军费发挥最大效益，因此要通过建立法规、构建法规体系使军费在法规体系内运行，把军费支出约束在条条框框里，起到规范军费运行，严格军费管理，规正管理风气，保障军队打胜仗的作用。截至目前，军队统一执行的军费管理制度约有500多项，涉及预算管理、公务事业费管理、资产与资金管理等各个方面，法规体系初具规模，但仍存在一些与强军目标不相适应的若干缺陷，受篇幅限制，本文着重对军费管理法规体系建设的现状及有关难点问题评述分析如下：

一、当前军费管理法规体系建设存在的问题

（一）新旧法规衔接不顺

例如，为保证军队编制体制调整改革期间干部转业工作顺利进行，2004年中共中央、国务院和中央军委联合下发了《关于做好2004～2006年军队体制编制调整改革期间转业干部安置工作的通知》。2006年军队转业干部安置工作小组又颁布了《关于2006年转业的自主择业军队转业干部退役金计发办法和建立生活性补贴等有关问题的通知》，两项法规颁布时间相距两年，从法规颁布机构来看，2004年的法规高于2006年的法规，在执行上应以2004年的法规为准，但实际却以2006年的法规为准，两项法规衔接不好。

（二）战时法规相对不足

我军各项军费管理法规的制定基本上都是以平时为前提，把平时军费管理作为我军军费管理的重点内容，战时军费管理法规不多，目前只有2012年颁布的《军队战时财务保障规定》和《战时工资福利待遇规定》，而《战时工资福利待遇规定》也没有明确参战人员享受的津贴补贴和各类补助标准，还很不完善。

（三）责任约束不够明确

军费管理法规有总部机关单独下发的，也有联合下发的，还有各业务部门按业务渠道各自下发的，部分多渠道下发的法规制度彼此之间具有一定的概念模糊性，对相关责任界定不够清晰明确。例如，基本建设费，有的规定说财务部门有审批决算的职责，有的规定说财务部门有决算审核的职责，还有的规定讲要会同基建营房部门审核决算，由于责任约束不够明确，导致在实际管理基本建设费时经常出现财务部门和基建营房部门“扯皮”的现象。

（四）法权边界不够清晰

例如，《军队会议费管理规定》明确规定“驻地未设军队内部宾馆、招待所，或者军队内部宾馆、招待所不具备召开会议条件的，可以选择当地政府确定的会议定点宾馆、饭店召开会议”。但《厉行节约严格经费管理的规定》明确要求“召开会议必须定点在军队内部宾馆或者招待所安排”。从法规内容看，前者属于专项性法规，后者属于指导性法规，应按专项性法规执行；从颁布时间看，后者颁布时间要晚于前者，应按后者（指导性法规）执行；从颁发部门看，二者都是总部联合颁布，按哪个法规执行皆可。法权边界不清晰，导致各级在军费管理中易出现偏差。

二、当前军费管理法规体系建设的难点

（一）军费规模与国家安全需要不相适应

军队打胜仗，财力是保障，强大的国防需要有充足的军费投入作为支持，虽然近年来我军军费保持两位数增长，但占国家财政支出的比重整体呈下降趋势，从2001年的7.63%降到2015年的5.04%。同期，世界其他国家的军费规模在不断增加，如美国2016年的军费预算为5850亿美元，日本2016年的防卫费预算为416亿美元（对于只有20多万人的日本自卫队来说，人均开支约为20多万美元）。

（二）军费结构与能战打赢要求不相适应

强大的军事实力不仅源于巨额的军费投入，还需要有合理的军费结构，我军军费在人员生活、装备建设和日常维持三大块的投入，大约各占1/3，还属于维持型、人力密集型，与发展型、技术密集型仍存在一定差距，与能打仗打胜仗的要求不相适应。

（三）军费支出与绩效管理要求不相适应

现代化的军队要有现代化的管理理念和方法，军费支出的目标是提升战斗力，在管理过程中主要有控制式管理和绩效式管理。控制式管理注重合法性和合规性，绩效式管理注重经济性、效率性和效果性。目前我军财务管理还是以合法合规性为主要内容的控制型管理方式，与现代管理的绩效要求不相适应。

三、当前军费管理法规体系建设的制约因素分析

（一）军费投入机制缺乏

我军军费来源于中央财政拨款、地方财政拨款和国家有关部委的拨款，《国防法》虽规定军费增长应当与国防需求和国民经济发展水平相适应，但这一规定太过于笼统，缺少详细的军费投入规划。因此，在没有具体可操作性的法律规定情况下，除中央财政拨款外的其他军费来源缺乏稳定性，军费投入具有不确定性。

（二）军费管理方式粗放

精细化管理起源于美国，却在日本得到广泛应用，形成了以精华、精髓、精品、精通和精密为内容的“五精”以及以细化对象、细化权责、细化流程、细化程序为内容的“四细”。我军军费管理仍存在管理方式粗放的问题，在资源配置方式上和军费使用上还不能达到科学化、标准化、精确化的要求，预算编制衔接规划、计划和开支不够，定性分析多、定量分析少。

（三）军费法规定位不准

我军军费管理法规体系应以《宪法》为核心，以《国防法》和《兵役法》为指导，内容应包括军费管理法律、规章、补充规定和实施细则，分别由立法机构、中央军委、战区和军兵种三个层面制定。前两个层面应具有一定的超前性和稳定性，后一个层面可根据形势发展需要修改或补充。但目前法规制度都会进行经常性修改，究其原因是军费管理法规功能定位不准，不能有力指导部队经费管理。

（四）信息管理重视不够

随着科学技术的不断发展，军费管理早已进入信息时代，全军有统一的财务管理软件，各级也相继研发了配套的辅助系统，军费管理部门的办公、办事效率显著提高，正逐步从“人控”向“技控”转变。数字中有决策，如果能够充分利用这些信息，就能够更好地将规划计划与军费预算信息、预算执行与军费开支信息、财务监督与会计信息等有机结合起来。但目前针对信息管理的法规制度要落后于信息化发展程度的，导致很多有用的军费管理信息没发挥出应有的作用，信息资源浪费严重。

（王志平单位为陆军军官学院财务军需处；姜洪蛟单位为空军四平场站财务股；李秋佳单位为解放军307医院卫生经济管理科）