浅析新形势下的非营利组织的内部控制

张颖

摘 要 非营利组织是我国经济建设和社会发展的重要力量，是支撑政府服务的主要工作平台，是与国际组织合作的重要协调者，非营利组织的发展必须满足国家战略、政府监管、社会管理以及组织会员的工作的需求。所以，在面对中共中央关于全面深化改革，政社分开、权责明确的精神时，非营利组织在保证完成与行政机关脱钩工作的同时，也应治理好非营利组织在内部控制制度中反映出来的问题。近几年，在非营利组织检查中发现的问题，无不反映了非营利组织内部控制制度的缺乏或不健全。因而，非营利组织必须要把内部控制制度实实在在的建立和应用起来，从思想上重视内部控制，分析新形势下影响内部控制治理的因素，找出可能存在的问题和将要带来的冲击；从制度上严格建立内部控制制度，根据新形势下非营利组织的特征制定内部控制制度，并有效地进行正确的引导和实施；从风险上提出应对策略，改善因政社分开带来的诸多风险，顺利完成过渡期。非营利组织为适应新形势、新发展的需要，应有计划、有目标、有制度地循序渐进，应逐步把内部控制思想引入非营利组织管理中，促进其自律意识和自身建设，并保证其健康发展，从而提高社会公信力，建立符合社会主义市场经济规律的非营利组织。

关键词 新形势 非营利组织 内部控制

一、前言

非营利组织担任了我国经济建设和社会发展的重要支撑角色。随着改革开放，社会主义市场经济体制的稳步发展，非营利组织在此期间得到了较快的发展，目前已经是市场经济的有机组织部分，在支撑政府、协助监管、提供政策咨询、服务企业发展、加强行业自律、履行社会责任等方面发挥了积极作用。现为加快转变政府职能，推进非营利组织与行政主管机关之间的职责明确，促进非营利组织规范发展，政府出台了相关的决定和改革方案。例如，对于脱钩，非营利组织日后面临的真正挑战是全部被推向了市场经济，迎来的是竞争与挑战，但对部分非营利组织还存的内部结构设立不健全、监督管理层缺失、组织作用发挥不够等问题就有可能被竞争淘汰。所以非营利组织目前最需要的是充分理解脱钩精神，做好脱钩过渡工作，为脱钩后组织的转型做准备，最终顺利地完成各项脱钩工作的部署，其中一项重要工作就是要提前做好风险防范，特别是对脱钩后内部控制中存在的风险应怎样防范，风险出现了又有怎样的风险应对办法，是不是要必须建立并实施内部控制制度，这些问题都将是对非营利组织最大的考验，也是非营利组织未来发展能否立足的重要保证。

二、新形势下强化非营利组织内部控制的必要性

（一）非营利组织内部控制的特征

非营利组织是一个相对特殊的组织，其建立的主要目的并不像企业那样以赢利为主要目的，其主要是把各种服务以平台的形式向社会公众提供服务。随着我国经济的发展，非营利组织也在不断地发展壮大，已成为一个非常庞大的群体，但其本身的问题引起越来越多学者的关注，其中一个比较重要的问题就是内部控制建设的问题，由于非营利组织是非政府性的，其实行的是自主管理、自我监控的活动，由于不受控于外部，导致非营利组织内部也存在很多风险。例如，管理偏差风险、舞弊风险等，为了能够及时地规避这些风险，非营利组织需要建立，并强化合理的内部控制制度。

（二）新形势带来的内部控制冲击

目前，面对正在进行的非营利组织与行政主管机关的脱钩，非营利组织未来将正式进入与市场经济相伴的时代，在看到发展新机遇的同时，也将面临各种困难，尤其是非营利组织在由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，不得不面对诸多问题。例如，环境风险，一直都是官办色彩浓厚的非营利组织，怎样应对政策环境的改变；内部流程风险，由于以往的组织发展模式导致了自身的发育不足，很多组织机构内部的自身机制一直存在不健全问题，日后如何健全内部管理也是非营利组织发展的前提；决策风险，组织未来能否成功转型关键在于整体战略的决策。综上，由于脱钩带来的新形势有优势，也有考验。

三、新形势下非营利组织内部控制存在的问题

（一）思想意识上对内部控制不够重视

目前，非营利组织内部人员对内部控制观念较为淡薄，反映了非营利组织内部控制环境的薄弱，企业内部控制取得的成效对非营利组织并没有产生共鸣。其原因是在非营利组织中，管理层是代表上级主管派来对非营利组织进行管理的，只需要维持原来的运营模式就行，不需要结构上有所改变；另外，管理者对于非营利组织的资产也没有处分权和收益权。因此，对于提高组织的运营管理，建设内部控制制度方面的积极性不高，管理者显示操作力度不足。

由于非营利组织缺乏市场驱动性，相比企业而言，非营利组织感受不到破产风险和亏损等压力，也没有想过有什么风险的应急机制；另一方面，非营利组织内部控制的构建缺乏相关的规范指引，所以非营利组织缺乏内控建设的紧迫感。因此，非营利组织脱钩后，在未来市场经济条件下，能不能应对可能带来的重大风险已经成为当前必须解决问题。

（二）组织结构有待建立、健全

非营利组织的内部控制是指由组织的领导层制定的、全体组织员工共同执行的，最终完成非营利组织愿景的过程。所以，管理层应充分认识到非营利组织需建立一套完整内部控制体系的重要性。在非营利组织机构设置的理事会中，大多数非营利组织都设有理事会，但会对理事会中的角色界定不清晰，理事会的职责及执行力度不够，走过场的更为突出，不能充分利用理事会提高非营利组织有效工作，致使权力集中产生不良后果的事件屡屡发生。

在非营利组织结构中最缺少的就是监督机构。目前，大多数非营利组织都建立了会员大会、理事会、秘书处等部门，但几乎没有建立类似于监事层的部门。其实监事层是组织中的监管机构，对组织活动的执行情况进行监督和控制，早已经是企业的重要组成部分。然而，在大多数非营利组织中，即使有类似于监事会的机构设置，其监事会的作用也是微乎其微，只是听听汇报并未真正实施监管，未做到了监管层职责。所以，缺少监事机构的非营利组织在工作执行时可能会出现错误的选择。

（三）控制制度不够合理

非营利组织内部控制的监督体制不健全。例如，在非营利组织内部，有些管理者精通业务技术，但并不懂得经营管理技巧；大多数非营利组织部门负责人也没有较强的专业知识配合；还有一些领导对于组织的运作管理缺乏经验，但因为是领导身份就被安排重要岗位；或者是有些高层管理者同时于几个职务于一身；或者是从决策到审核再到最后的到执行身兼数职，却毫无内控，不善察觉。

再有就是授权审批制度不完善。非营利组织中由于缺乏内外部的监管，对于组织中的授权审批范围、责任、流程等方面没有严格的授权批准体系，从而造成控制执行不严，监督评测缺失，其中非营利组织“官本位”思想比较普遍，内部控制制定到实际执行过程难度较大，很多重要的控制措施往往流于形式。如授权批准，集体决策控制等措施不被重视；或组织领导不强调和恪守内部控制制度，经常使用例外原则，使得内部控制的执行效果下降；还有就是经常出现滥用职权审批的情况。例如，购置固定资产从采购到验收仅由一人办理全过程。

（四）控制方法与内控管理结合不紧密

非营利组织的具体工作流程存在漏洞。一方面，非营利性组织通常都以发展业务为一线任务，这就使得内部控制系统在组织中处于弱势地位，因为管理者认为业务搞好了，内部控制制度也就没什么了，制度仅是针对行政部门人员的工作职责，业务部门的工作人员可以变通，所以这些现象导致内部控制制度被完全忽视。例如，在进行小金库检查时，发现了非财务部门自留经费问题很常见，所以反应非营利组织内部，从管理者到底层员工，并未将内部控制制度作为约束自己行为的准绳。

另一方面，职务设置存在冲突。由于非营利组织规模大小不一，在职位的设置上对于独立性缺乏考虑。如有些工作人员身兼数职、一手操办，其中不相容的职务集中于一人办理，都是突出的职务设置存在问题的重要现象，由此造成的错误或舞弊的发生可能性也会很大程度增加。所以，非营利组织在正常的组织活动中，若每个流程都有相对独立的部门实施，或者不独立但已经形成相互制衡机制，这样会推动内控制度有效执行，避免滋生舞弊行为。

四、影响新形势下非营利组织内部控制的因素分析

（一）控制制度

控制制度的建设关系着自身的生存和发展，提高非营利组织的服务效率和管理水平，首先离不开内部控制制度建设，否则无法应对市场经济带来的风险。而非营利组织首先应按照不同的行业、不同进行区域划分，再根据不同类型的非营利组织的差异，最后针对不同的组织完成具其特色的内部控制制度的建设。对于控制制度建设要体现全面性、制衡性、适应性和成本效益的原则，关注管理控制、会计控制、业务控制。非营利组织以其章程为核心建立、健全管理制度，以会计资产活动为目标建立、健全财务管理制度，以职务约束活动为指导建立、健全的业务控制制度。总之，非营利组织内部控制要素需要在吸收借鉴的基础上，结合非营利组织的特点进行改革创新。

（二）控制方法

进行控制制度建设时选择好控制方法是重要的步骤，对新形势下的非营利组织而言想要适应未来发展，设计合理的控制方法尤为重要。

第一，应进行职责控制。在分工过程中应当充分考虑不兼容职务相互分离的制衡要求，按照科学、精简、高效的原则，合理设置各部门和工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、形成相互制约的工作机制，尽可能的防范舞弊的发生。

第二，审批权限控制。包括界定审批权限和审批范围，在控制制度中应明确审批权限及审批范围，相关负责人既然行使职权也应承担责任，脱钩后的组织与企业性质区别不大，反映出审批的过程更加重要，一不小心犯的错将威胁组织的生存，不能只停留在形式上的审批手续完整，而应保证事项的真实性、合规性、合理性。

第三，预算控制。说到预算，大家都不陌生，但管理层必须先在思想上重视预算，才能在预算编制和执行时规范，审批预算时要依据清楚，项目的设立、标准也要经得起检查，才能确保预算的执行。

第四，绩效考评控制。以按照真实性和可操作性合理的设置业绩考核指标体系为前提，宣贯考评制度，其中管理层应该起示范作用。

（三）控制人员素质

控制制度离不开人员去执行，控制人员的素质与控制制度建设密切相关，是做好控制制度的必要条件，更是内控实施的重要保证。而控制人员素质除了要重视思想道德方面，还要重视其能不能承担所在的岗位工作，最重要的是要考虑其不是有工作责任心，因为再好的制度，归根结底都是要有人来执行的，即使设计完整的内部控制制度，也可能因执行人员的职业道德的偏差或者专业技术能力不具备任而失去作用。所以，必须要求控制人员要有职业操守和工作责任心，爱岗敬业是基本，努力完成工作是职责。

五、改善新形势下非营利组织内部控制的对策

（一）强化控制主体选取和权限设置

非营利组织的最高管理者是内部控制建设的第一责任人，树立内部控制意识必须先有最高领导率先垂范，重视内部控制建设，建立监事层对非营利组织相关责任人建立经济责任审计制度。这样，既可起到落实内部控制制度的作用，也能为本组织成员自觉接受控制系统监控起到示范作用，最终成为督促全体员工将内部控制作为行动指南，自觉遵守和贯彻执行内部控制制度。

要有明确的授权批准制度，包括明确授权批准范围、权限、责任和流程，要按照相关专业性进行职务分工和岗位分离，对特定岗位和职务上要建立相互牵制原则。

（二）加强控制制度建设

制定组织的近期发展目标和长远发展的规划，建立和实施监督机制、内部审计制度，规范经营行为，提高风险管理水平，确保内部控制制度能够真正有效地实施。

（三）优化控制方法

从内部控制动因角度出发，由于制度是动态的过程，不是静态的，所以我们应该删除不必要的制度，对内控制度进行改进和优化，在严格执行法律、法规要求前提下，根据组织自身需要进行刚性约束，制定明确、合理性的内控体系，完善法人治理促进健全制度化管理体系，从而实现共同防范组织风险的目的。

六、结论

非营利组织与行政主管部门脱钩是管理行业和社会发展的必然趋势，脱钩后其生存和发展的大环境发生了重大的变化，其面临的既是挑战，也是机遇。此时，非营利组织应该认清自己的位置，明确努力方向，增强全面发展的压力感和紧迫感。因此，非营利组织为适应新形势、新发展的需要，应有计划、有目标、有制度地循序渐进，应逐步把内部控制思想引入非营利组织管理中，促进其自律意识和自身建设，并保证其健康发展，提高社会公信力，建立符合社会主义市场经济规律的非营利组织。

（作者单位为中国通信标准化协会）

参考文献

[1] 叶陈云，张琪，谢志华.非营利性组织财务管控问题及其治理对策分析[J].财会通讯中，2012（1）：79-80.

[2] 张祥.浅谈我国民间非盈利组织的内部控制[J].商场现代化，2014（17）：91.

[3] 王皎宁.浅议非营利组织的内部控制制度建设[J].商，2012（21）：81.