论乡镇政府内部控制建立与运行——以汉源县为例

黄小纮



论乡镇政府内部控制建立与运行——以汉源县为例

黄小纮

摘 要乡镇政府作为我国最基层的政府，近年来，随着“三农”工作的推进对各类涉农项目的加大投入，由此导致的基层腐败案件层出不穷，严重影响了基层政府部门的公信力。如何建立乡镇政府内部控制并使之有效运行，降低财政资金使用风险，在源头预防腐败是值得我们去思考和探索。本文以汉源县为例，结合近年来开展涉农资金专项检查遇到的问题，探索进一步建立和完善乡镇政府内部控制的建议和措施。

关键词乡镇政府 内部控制 建立 运行

一、乡镇政府内部控制概述

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。乡镇内部控制由乡镇政府的领导层和全体员工实施，旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益，更好的实现乡镇政府管理目标。

乡镇政府内部控制以预算内部控制为主线展开，通过职责分工控制、不相容职务分离控制、授权审批控制、资产安全控制、会计控制和信息化控制手段充分发挥对财政预算的制约，影响到公共政策的有效实施。十八届三中全会以依法治国作为主题，并将政府内部控制作为依法治国的重要组成部分，这为乡镇政府内部控制建设提供了理论依据和指导作用。

二、汉源县乡镇政府内部控制体系的构成

汉源县乡镇政府主要从不相容岗位分离、授权审批、归口管理、预算控制、会计控制、内部监督等几方面实施了内部控制。

（一）不相容岗位分离控制

各乡镇均分别设立会计岗位和出纳岗位，受限于人员编制数，大多数乡镇出纳和会计人员各设一名。出纳负责签发支票、支付现金以及登记现金和银行存款日记账等业务，会计人员负责登记收支明细账、固定资产明细账、应收应付款明细账以及总账等业务，按月对账纠正偏差，会计负责审核单据、出纳人员根据审核签字后的单据支付现金或转账。同时执行具体经济业务的人员与被授权人员进行分离，保证了授权与执行相分离；内部监督人员不具体执行经济业务，保证了执行与内部监督相分离；财务人员不保管财产物质，保证了记录与保管相分离。

（二）内部授权审批控制

各乡镇均明确了各岗位办理业务和事项的权限范围，并在乡镇政府醒目位置设置流程图，规定相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。单位各级管理人员在授权范围内行使职权并承担责任，重大业务和事项由领导班子研究决定后执行。单位“一把手”不直接分管财务，不签署支出单据支出意见，而由分管财务的副职签署最终意见。

（三）归口管理控制

各乡镇政府均设立基层水利员、林业员、农技员、畜牧员、农机员、民政员、低保员等岗位，对应与县级相关部门进行业务联系，按照各自的权利和承担的责任、各司其职。

（四）预算控制

各乡镇政府均实施全面预算管理制度，严格预算执行程序。按照县级财政部门要求的时间编制预算，执行相关的各项活动中按照预算办事，严格控制超预算项目执行。

（五）会计控制

大多数乡镇财政所都建立了本单位的财会管理制度，会计人员也都基本达到持证上岗，并参加每年会计继续教育，不断提高业务技能。县财政局统一采购网络版会计电算化软件，分别设置会计和出纳在软件系统的权限避免由于人工核算和登记账簿引起的差错。

（六）内部监督

乡镇纪委是党在最基层的一级纪委监察组织，履行着“保护、监督、教育、惩处”四项职责的同时，为一方政治稳定、经济发展，起着关键作用。在实际工作中，由于各乡镇编制有限，人员不足，均未设立内部审计或内部监督岗位，内部监督的职责大多由乡镇纪委担任。乡镇纪委对账务问题有疑问，可查阅账簿、凭证，也可就质疑问题询问相关人员。

三、汉源县乡镇政府内部控制体系运行中存在的问题

（一）内部控制意识薄弱

部分乡镇未完善内部控制或内部控制形同虚设，运行无效。有的乡镇“一把手”对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，觉得有与没有无所谓的态度。有的乡镇领导认为财政部门预算就是内部控制，觉得有了部门预算控制就是内部控制体系。

（二）岗位设置不够合理

由于乡镇政府编制有限，人员紧张，岗位安排上不尽合理，许多乡镇存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。虽然会计人员和出纳人员均各设一名，记账人员保管人员以及决策人员和经办人分离，但是出纳兼对账、记账兼复核的情况很普遍。另外，其他岗位上一人身兼数职的情况也屡见不鲜。

（三）财务管理制度不健全

乡镇会计人员变更频繁，某些乡镇因为人员缺乏，甚至用上临时聘用人员或其他岗位人员兼职，财务会计基础薄弱。虽然大多数乡镇都罗列有本乡镇的财务管理制度，但多是为了照搬条款，显得简单、粗糙，没有体现精细化管理的内控要求，有的乡镇制定的制度以正式文件形式印发到内部各站所一册，未发放到职工个人，有的乡镇制定的制度，存在档案盒或电脑里，仅为应付检查时所用。会计人员素质不高，专业基础薄弱，甚至个别出现不能坚持原则、违背职业道德的情况。此外多数乡镇执行现金管理不规范，日常支出没有严格执行现金管理暂行条例实施细则，该转账支出范围的采取现金支付方式，存在大额现金支付现象。

（四）资产管理比较薄弱，未建立财产清查制度

实行政府采购制度以后，乡镇政府资产购置环节得以规范。但在使用管理方面仍缺乏相关的内部控制，大多数乡镇为建立定期财产清查制度，大宗物资的采购以购作支，无出入库清单。一些乡镇没有设立固定资产明细账和台账，仅有总账和固定资产信息系统的电子卡片，也未按规定建立定期财产盘点制度，未明确资产保管责任，无法拿固定资产明细账与电子卡片相核对，无法保证账实相符，也容易导致资产被盗、贪污等资产流失的风险。

（五）内部监督力度有限

各乡镇内部控制监督职能基本由乡镇副书记兼纪委书记行使。但乡镇纪委“人员难专职、工作难专一、时间难专用”，一些乡镇纪委就形同虚设，没有充分发挥纪委的工作职能。同时乡镇纪委干部调整频繁，大多数纪检监察干部都是新手，办案没有实践经验，对财会业务或者内控制度不熟悉，也有的乡镇纪委干部抹不开情面，怕得罪人。由于独立性受到影响，业务技能也有限，乡镇纪委的内部监督大打折扣。

四、建议

（一）增强内控意识，强化风险意识

建议财政部门联合其他相关部门，分期分批对主要负责人和相关领导（如负责内部监督的纪委书记）举办相关的研讨班，使他们在理解把握内部控制基本知识的基础上，提高对单位内部控制制度建设重要性的认识，培养良好的内部控制意识，从而有利于形成更好的内部控制环境。对违纪违法的单位和主要领导以及其他直接责任人，从重处罚并公之于众，以警示各乡镇和各领导人敬畏法律、远离违法违纪。同时建立风险评估机制，采取定期不定期评估相结合的方式，对经济活动的风险进行评估。

（二）合理设置岗位，健全轮岗制度

乡镇政府应合理设置岗位，明确岗位职责分工，建立关键岗位责任制，决策、执行与审批决不能同为一人，确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督。同时建立健全轮岗制度，一些违法违纪行为发生直接原因就是因为关键岗位长期没有轮岗。在实际操作中，由于业务的特殊性和人员编制的限制，在同一乡镇内部无法实施轮岗的，可在乡镇间实行人员交流，例如同为乡镇民政员，两乡镇人员轮岗，这样既能保证业务迅速上手，也能及时发现上任工作人员在工作中的差错或舞弊行为。对于某些乡镇由于人员缺乏聘用临时人员或其他岗位人员负责财务工作的行为，应及时配备财会专业人员从事会计工作，保证会计岗位持证上岗。对于大多数乡镇仅有一个会计和一个出纳的实际情况，以及某些不相容业务由同一人员实施的行为，采取定期与不定期相结合的独立的内部监督检查，即采取补偿性控制措施，以避免出现舞弊和欺诈行为。

（三）健全财务管理制度，杜绝大额现金支付

制定可操作性的、能细化到具体业务的财务管理制度，明确现金支出范围和条件，在平时的经济业务过程中有制度可遵循。县级财政部门制定了差旅费、会议费、培训费、接待费等费用项目实施细则，乡镇政府可参照相关制度、财经法规、县级财政部门制定的各项费用实施细则制定适合本乡镇的内容规范严密、具操作性的财务管理制度，而不是简单地照搬或者罗列制度。严格现金支出范围，对于发放到农民个人的各类补贴或救助资金，严格执行“一卡通”形式兑付到个人，对于其他类支出，严格执行现金管理条例实施细则，做到1000元以上支出采取转账支付的办法，并将这些措施细化到乡镇财务管理制度，保证财务管理制度的严肃性，随同乡镇内部控制手册发放到乡镇工作人员，做到人手一册，而不是放在档案盒或电脑中以备检查。

（四）加强资产管理、建立财产清查制度

乡镇政府应建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。严格限制未经授权的人员接触和处置资产。对于未设置固定资产明细账的乡镇督促其及时建立明细账以及资产台账，以做到账卡核对、账实核对。大宗物资的采购，严格出入库登记，通过定期清查盘点，账实核对，查出资产盘盈盘亏的原因，及时处理。建立科学有效的资产保管制度、限制接近制度、人员前置制度，防止资产被盗和被贪污的风险，从而保障账实相符，避免资产无端流失。

（五）加强内部和外部监督，共建监督网络系统

建议各乡镇成立内部监督联合小组配合乡镇纪委履行职能。同时发挥财政、审计部门和纪委监察部门的作用，构建严密的外部监督网络，县级财政部门监督检查时，有针对性地提出检查意见和建议。审计机关在进行审计时，认真调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位整改。通过这些措施不断完善乡镇政府内部控制体系的建立和运行。另外，拓宽信息渠道，按照政府信息公开的要求，规范公开内容和程序，促进公开常态化、规范化、制度化，通过项目公示制和公开乡镇政府财务报告体系，主动接受公众监督，提高乡镇政府信息的透明度，让权力在阳光下运行。

参考文献

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作者单位（为四川省汉源县财政局）