深化中国电力体制改革研究

时间：2024-04-24

苏春宇

深化中国电力体制改革研究

苏春宇

摘要20世纪90年代，世界各国陆续提出电力系统体制改革的方案。我国吸收各国改革的经验，到2002年，将电力系统引入竞争，打破垄断多年的国家控制的体系，实施全方位的改革。如今，电力体系的改革目标还未完全实现，面对改革中的一系列问题，要不断健全保护电力系统的法律法规，合理制定用电价格，增加购电企业，加大电力建设的投资，真正实现电力体系的市场化。

关键词电力体系市场竞争改革

随着经济的快速发展，我国的用电量在逐步增多，当前已成为世界第二用电大国，且用电量还在持续增长。在全国范围大规模用电的状况下，许多地区出现了电力不足的问题。用电高峰的城市采用错峰、避峰的手段，但依然不能满足各城市的用电需求。面对这种现状，只有将电力体系彻底改革，才能更好地解决问题。

一、电力体系改革的历程

在过去的几十年里，我国的电力系统一直都是由国家投资管理，直到1985年，电力体系引进银行贷款的政策，开始了电力系统的改革之路。

（一）集资办电阶段

在1985年前，我国的电力系统明显出现供应不足的问题。为保证居民的用电需求，中央指出要借助银行贷款的形式进行电力投资。为鼓励其他资金参与到电力工业建设中，颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，允许地方电厂集资经营，并可以采取多种电价的形式。但在政策实施的十年里，电力短缺的现象并没有得到本质的改善。1996年，国家又提出了新的方针，提出了引入外商投资的政策，多种渠道的资金都可参与到电力建设中。

集资办电政策的实施，调动了地方与企业投资的积极性，用电不足的问题也得到了一定的改善。但这一政策也造成了电价混乱、电厂服务质量下降的问题，阻碍了电力行业改革的进度。

（二）政企分开改革阶段

1997年初，国家电力公司成立，开启了电力行业政企分离的改革之路。取消原来的电力工业部，并将各省电力公司的行政管理权转移到地方政府部门，到2001年，陆续实现了政企分离的改革目标。这一阶段的改革目标主要以“政企分开、省为实体、联合电网”为主要内容，改革的效果是培育和强化了电力企业的市场主体地位。［1］但这种方式依旧是变相的国家垄断，要想真正实现电力系统的改革，必须改变省与省隔绝的“省为实体”的方式。

（三）市场改革阶段

2002年我国成立了电力体系改革小组，开始正式进行电力体系改革。年底，我国新组建的五家发电集团、两家电网公司、四家电力辅业集团正式成立，标志了电力改革市场化的开始。这种市场化的经营模式，也面临着许多问题。

二、电力改革的问题

（一）计划用电违背了市场竞争的原则

我国的电力改革已经走过了三个阶段，如今已开始实现市场化的经营管理模式，但政府部门对于电力系统的管理并没有完全放手，各地区的用电分配依然是由政府决定。政治决定企业的电量分配，不论企业生产规模的大小，平均分配电量，破坏了市场竞争机制，间接影响了企业的效益，这与市场化的模式是相悖的。

另一方面，计划用电的政策又鼓励高耗能耗电量的煤电机组的发展，这与中国特色社会主义提倡的节能减排的方针恰恰相反。计划电量制度在具体执行中，按“计划内”与“计划外”采用了不同的电价，计划内电量由电网公司按国家规定支付上网电价；超计划发电量部分，电网公司要求发电企业降价上网，而销售电价实际上没有变化，电网企业利用垄断地位侵占发电企业的利益。［2］

（二）电力价格受政府控制

社会生活的方方面面都要用到电力，电力已成为经济生活不可缺的商品。但电力的价格并没有按照市场供求关系的标准进行确定，至今为止依然由政府进行控制。电力不能随便买卖，电力公司不能把握电力价格，其利润和收益无法得到准确的计算。

（三）电力监管滞后

在实施电力体系改革后，我国专业的电力法规并没有得到完善。现行的《电力法》不适应电力改革的市场化要求，对于垄断的企业进行全面的照顾，忽略了对竞争企业的保护。在电监会改革整合后，新的部门如何实施更有效率的管理，也是当前政府需要考虑的重要问题。

三、推进电力改革的建议

自我国的电力系统开始实施改革以来，厂网分离基本完成，电力市场的结构也逐渐转向市场化的模式。电力是国家的基本产业，电力系统的发展对于国家经济的发展有着非常重要的意义。

（一）加大电网建设的投资，鼓励市场竞争

电力市场化实施以来，发电量已经基本满足市场的需求。但电网建设没有考虑市场模式下的竞争和市场运作问题，制度跟不上需求。开启市场化具有竞争性的电力制度，促进了用电量的增加，这就要求电网要具备储备量更大的输电容量体系。输电量的不足会阻塞更大的电力竞争者进入市场，影响电力市场的发展。对于当前电网建设动力不足的问题，政府部门要加大投资，给予电网企业一定的优惠，鼓励更多的企业加入到电网的建设中，共同促进电力系统的发展。

（二）补充现行的电力法律法规，健全监管体系

我国的电力市场改革，并没有完整配套的法律法规支持，要不断完善相关的法律法规，才能更好地推进改革的进行。我国的《电力法》已经有了20年的历史，随着20年来经济的发展，许多内容不再适用于现在的电力体系。其中规定供电企业在供电专营区内向用户供电，且一个供电专营区内只设一个供电营业机构。这些法律条款必然导致供电区内供电的垄断。［3］对于各个发电厂、发电、销售电的企业没有明确的法律保护，他们经营的范围也缺乏明确界定。政府部门制定价格，各发电公司没有自主定价权，违背了市场竞争的要求。电力监督部门的规定条款又缺乏一定的权威，导致电监会不能对电力行业实施有效的监管。［4］

为了使电力公司更有竞争力，保护电力系统的相关法律法规都要进行修改完善，改变对电力垄断的保护，制定切实可行的政策。赋予电监会更多地职能，使电监会能够有权威的保护企业的发展。

（三）完善电价机制，合理制定用电价格我国输电网的建设十分落后，对于输电网的定价，不应该采取统一价格的方式，要考虑各企业的生产经营状况，做出合适的输电价格。对于电力价格的制定，也要改革政府垄断定价的政策，要根据市场上的供求关系做出合理的调整，鼓励企业和用户尽量采用低峰期用电，减少高峰期用电的政策。

（四）增加购电企业，推行多种购电制度

当前单一购买模式下的竞价上网，只是电力市场的初级形态。［3］单一的购电主体不能反映市场的供求关系，需要增加购电企业，鼓励更多的大企业加入到电力销售中。引进多家企业进行买卖，可以增加更多的选择，真实地反映市场用电需求的价格关系，促进市场的竞争，逐步由初级形态转为高级形态。