非营利组织参与居家养老服务的探索与思考

摘 要 随着经济的高速增长，到2014年中国经济总量已超过日本成为全球第二大经济体。同时，截至2014年，中国60岁以上老年人数量已超过2.12亿，占总人口的15.5%，已超过传统意义上老龄社会的标准，未富先老已是现实。为此，近年来上海大力推动社区居家养老服务项目，相关事业已取得了一定的发展。本文将对崇明非营利组织在居家养老事业中的经营发展现状进行研究，在对非营利组织的优势及存在问题分析的基础上，提出对非营利组织参与居家养老服务的建议对策。

关键词 非营利组织 居家养老 优势 困境 对策

相对于机构养老，居家养老硬件投入小、服务方式灵活，且被服务对象不会因为远离家庭和社区产生社会隔离等心理和生理问题。有资料显示，在西方发达国家居家养老的老年人比例很多已超过90%，日本则高达96.9%。[1]我国从20世纪80年代起开始了城市社区居家养老服务的探索，经过多年发展，很多城市的社区也在逐渐形成从政府主导、政府主办，到政府引导、市场运营等不同的发展模式。上海市2000年在静安、嘉定、黄浦等六个区进行居家养老服务试点，[2]到2014年已形成覆盖全市17个区县，3万多服务人员，29万多被服务对象居家养老服务网络。近几年随着社会组织在社会服务方面的优势逐步显现，越来越多的区县居家养老服务工作由政府直接运作转为政府购买服务委托社会组织经营的方式。下面笔者将以崇明为例，对非营利组织参与居家养老服务的优势和问题进行探讨。

一、崇明居家养老服务的现状

崇明县总面积1411平方公里，户籍人口总量为69万人，其中60周岁以上老人达17.4万人，占全县总人口的25.2%。其老龄化程度位列全市第三，郊区第一。崇明居家养老服务体系建设从2006年开始启动，至2014年全县共有居家养老服务对象11741人，居家养老服务员2431人，全年政府购买居家养老服务138828人次，4415.3万元，[3]再加上医疗卫生、教育等部门的共同参与，已形成了较为完备的居家养老服务体系（见表1）。

2012年，为进一步提高居家养老服务和管理水平，崇明县在堡镇开始社会化试点，至2014年18个乡镇全面完成居家养老社会化工作。社会化前后的居家养老运行制度（见图1、图2）。

由图2可见，社会化完成后，政府不再直接运营居家养老服务，而是采用购买服务、综合采用政府部门和第三方评估的方式对社会组织的居家养老服务工作进行严格考核。由此，政府摆脱了既做裁判员又做运动员的尴尬境地。

二、从居家养老产业中看非营利组织的作用

（一）有利于构建社会资本，弥补公共部门的不足

社会资本，是指“社会组织的特征，如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。[4]公共部门常通过公共政策等具有一定强制力的方式来实施社会管理。而非营利组织具有的“非营利性”“自愿性”等特性，使得非营利组织能够更快地获得社会的认可，更高效地使用各类社会资源，并能有效推动相关志愿者活动开展，增加社会管理和服务的资源。

（二）有利于提高服务质量，降低公共服务成本

从崇明居家养老社会化的实践来看，在服务人员基本没有变化的情况下服务质量得到较大提升。例如，崇明东部某镇于7月份完成社会化的工作，到年底评估时，其服务对象的满意度迅速由上半年测评的80%左右，迅速攀升到92%。同时，随着社会组织接手管理工作，政府再也没有必要专门维持一支居家养老服务管理团队，客观上降低了公共财政开支。

（三）有利于提高透明度，为社会提供更为公平公正的公共服务

社会化前，居家养老服务队伍由政府直接招聘管理，服务对象由政府根据一定规则直接确定，产生了很多问题。例如，对服务对象的进出通道把关不严，严重损害了社会公平，对公共服务社的评估流于形式，评估结果形同废纸。社会化后，服务对象的数量的多少直接影响社会组织的经营成本，滥收一人，社会组织就要自己为这一人的服务费用买单。故意减少服务对象或降低服务质量可能会导致购买服务的财政资金扣减，甚至使社会组织失去下一年度获得政府购买服务的资格。

三、非营利组织在居家养老行业中的困境和问题

（一）资金筹集上的困境

首先是制度问题，我国非营利组织经营主要靠创始人的社会责任感，社会的激励机制较少，从长远看仅仅依靠使命感和价值观激励出的热情不可能支持一个组织的长远发展。[5]其次是公信力的问题，我国非营利组织由于社会影响力低、内部管理不透明等原因，会影响非营利组织的形象。因此，难以获得公民、企业长期稳定的资金捐赠。再次是资金来源渠道单一，其主要资金来源是政府购买服务的财政资金，造成非营利组织对政府的过多依赖。

（二）人力资源的困境

居家养老行业从业人员待遇低，社会评价不高（认为是伺候人），难以吸引高素质人才的参与。特别是对崇明来说，居家养老行业设计之处就带有解决本地就业困难、生活困难人群工作的目的，相关配套补贴政策均指向这一群体，对于经营者来说，为降低成本就不得不从这个群体中雇佣工作人员。过低的待遇和政府对其岗位的保障使得绝大部分工作人员没有提高服务技能的动力。

（三）管理上的困境

首先是内部管理存在困难，由于服务员是由政府统一招聘，完成社会化后社会组织很难与其解除劳动协议。同时，服务员普遍拿最低工资，管理方难以激发其积极性和危机感。其次是政府对受委托组织制约过多，政府作为主要资金提供者和绩效考核者，与社会组织先天性地位就不平等，使社会组织受到的干预过多。

四、对策思考

（一）拓宽资金来源渠道

一是探索半市场化经营模式，在做好政府购买服务的同时，拓展面向不同需求层次的收费服务，甚至可以探索开展心理慰藉等家政服务之外的高层次服务方式，从市场筹集所需的资金。二是大力开展志愿者服务，可以对联合地方政府服务区域的低龄老人开展培训，吸引他们加入居家养老服务志愿者队伍，以弥补资金和人力的不足。三是政府加大投入和支持力度，在硬件建设方面，政府可对非营利组织建设有关居家养老设施的费用进行补贴，或者由政府直接建设完成后以优惠的价格出租给非营利组织使用。在税费优惠方面，政府可视非营利组织所做出的贡献对其经营者的其他相关产业给予一定税费优惠，鼓励其将其他产业的盈利导入居家养老行业。

（二）完善非营利组织人力资源管理制度

要建立一支拥有较高责任心、专业技术能力强的管理和服务团队，就要改善工作人员的待遇和劳动环境。例如，在日本建立“介护员待遇改善补助金”由国家预算出资直接补贴给服务员，同时对改善服务员劳动环境的单位给予奖励。[6]其次要建立科学合理的培训体系和内部监督、考核评价机制，为单位员工提供职业技能培训并帮助其规划职业生涯。第三是促进社会人才参与居家养老服务，由非营利组织招募、培训一支规模适度、具备一定技术专长、成员相对稳定的志愿者队伍。

（三）正确定位政府角色，促进非营利组织发展

在允许非营利组织进入这一领域后，政府一方面要主动限定自身发挥作用的领域，明确政府提供资金支持、进行准入审批和开展监督等应承担的职能。另一方面要支持非营利组织独立自主的实施内部人力、财务管理，提供各类服务，并接受非营利组织提出的合理意见和建议。

五、结论

非营利组织作为居家养老服务的提供者，具有服务效率高、服务和管理成本低、发展前景广阔等优点。但这并不等于非营利组织就能独自解决居家养老领域中存在的所有问题，尤其一些问题还是非营利组织与生俱来的。因此，在推行居家养老服务社会化实践的过程中，必须促使政府与非营利组织形成平等合作的良性互动关系，才能真正实现举全社会之力发展老年事业，实现我国广大老年人幸福安乐晚年的目标。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：张熠剑（1977—），男，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 廖洪.桂林市社会化居家养老模式的探索与思考[J].中共桂林市委党校学报， 2012（4）：59.

[2] 孙晓芹，陈心德.积极推进和完善上海居家养老服务体系的对策建议[J].劳动保障世界，2010（12）：20.

[3] 崇明年鉴[M].第282页.

[4] 罗伯特·D·帕特南.使民主转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社， 2001.

[5] 黄灿.关于非营利组织资金筹集方式的思考[J].经济研究导刊，2013（21）：183.

[6] 吴迪.居家养老服务中的非营利组织：日本经验及中国启示[J].湖北行政学院报， 2015（1）：46.