谈如何避免公共决策的缺陷

摘 要 2014年12月31日晚，上海外滩发生严重拥挤踩踏事件，造成重大人员伤亡，后果严重、教训惨痛。如何有效避免城市运行过程中发生类似悲剧，是作为公共安全责任主体的政府必须严肃对待、认真考虑的重大问题。笔者结合公开的官方调查报告，从健全公共决策机制、克服公共决策缺陷的角度进行剖析并提出建议，希望有助于改进上海政府的公共决策，提升城市运行的安全水平。

关键词 外滩踩踏事件 公共决策 缺陷 避免

2014年12月31日晚上11时35分左右，在本应喜迎新一年到来的时刻，上海外滩发生严重拥挤踩踏事件，造成36人死亡、49人受伤。从政府公共决策的角度，笔者认为有必要对这件令人悲伤的惨痛事件进行再剖析，目的是从公开的信息中，发现事件发生过程中作为政府的公共决策到底出了哪些问题，以及如何在今后决策中有效克服，为公共安全提供更加坚实的保障。

一、官方公布的主要原因概述

官方公布的调查报告[1]还原了事件全过程，并明确指出：对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。主要表现为：

一是对新年倒计时活动变更风险未作评估。大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。

二是对新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位。新年倒计时活动变更后，直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。

三是预防准备严重缺失。黄浦公安分局在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估，安保人员配置严重不足。

四是对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息。黄浦公安分局指挥中心未严格落实市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施。对市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。

五是应对处置不当。针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施。

二、从公共决策角度对事件发生原因进行再分析

结合官方公布的调查报告全文，[1]笔者在此就造成该事件发生的原因进行再分析。因为这些原因就是公共决策过程中忽视的因素，如果这些原因在决策过程中引起了本应该有的重视，恶果就不会发生。笔者认为政府公共决策的缺陷，是造成该事件的主要原因。主要表现为：

一是决策主导者思想上出现了松懈甚至麻木的问题。思想是未来的行动，而领导的思想就是未来的决策。笔者非常赞同调查报告中所述的“领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识”的观点。相关领导作为公共决策主导者，一旦思想上麻痹大意，就容易主观臆断、先入为主，就难以听进正确意见。上海外滩风景区，无论是否有跨年活动，都是上海最为出名的景区，公共安全管理职责须臾不能放松。即使将跨年活动更改了地点并做到了信息宣传的及时充分，也无法降低政府在公共安全方面的责任。从这个角度而言，风景区日常管理就是生产活动，出现了这样的踩踏事件，从某种意义上讲就是一次责任事故。

二是公共安全风险评估及公共决策缺少法定机制。对于像上海外滩风景区这样特殊区域的安保措施是否变更、如何变更、怎样变更，是非常重大的公共安全决策，直接涉及广大群众的生命和财产安全，应该对这样的公共决策设置法定的程序和步骤，而不是区一级政府通过向上级发一份请示报告来操作。笔者认为，在上海外滩风景区安保措施变更整个决策过程中，缺乏足够的严肃性、谨慎性，比较随意和大意。这说明上海市政府在城市运营管理过程中，还缺少应有的法治意识和精细化意识。

三是条块分割、各自为政、官僚低效，公共决策信息缺少应有的共享、沟通和联动。在人民群众眼里，政府只有一个，那就是维护城市公共安全的人民政府，没有市级与区级的分别，也没有条块的概念。而目前的政府机构，还停留于传统的市区有别、条块分割、官僚低效的状态。调查报告中指出，外滩风景区的管理职责在黄浦区，上海市公安局也曾经要求黄浦区公安分局对人流情况进行信息动态报送，似乎市级政府以及市条线单位的职责已经尽到了。但是，笔者认为这是条块分割、各自为政、官僚低效的表现。上一级政府以及上一级条线部门存在的意义，首先应该是监督指导，帮助发现问题；其次是帮助整改存在的问题，甚至是在下一层级政府或部门出现决策偏差或者错误时的及时纠正，乃至是临时取代，以防止因为下一级层政府或部门决策失误带来的不可挽回的恶性后果。由此，笔者认为调查报告中进行的责任分析不够全面，对市级层面的责任分析远不够到位，缺少对市级层面相应力度的追责。

三、对健全公共决策机制、避免决策缺陷的建议

调查报告[1]提出的五项整改建议比较系统，笔者很赞同。但是，决策是行动的先导，是城市运行管理的核心，对于如何将“维护人民群众生命财产安全和城市运行安全，这项政府法定的职责和应尽的义务”落到实处，笔者认为从完善公共决策、最大程度弥补公共决策可能出现缺陷的角度来提出建议，更能突出关键因素，发挥四两拨千斤的效果。

一是把握决策中人的核心作用，突出对党政主要领导全面素质的要求。要加强对公共机构党政负责人的安全教育，突出安全意识教育、安全警示教育和安全责任教育，强化党政主要领导的安全观，在涉及公共安全领域的决策时，更加虚心谨慎。同时，要突出对党政主要领导全面素质的配备要求，特别要突出运营城市公共安全管理的素质要求。在传统政府治理结构中，多数是由长期抓经济的干部担任党政领导的居多，导致他们的素质更多集中在经济管理领域，而不是城市运行领域。这种干部配备思维模式，需要根据现代社会治理的要求适当改变，切实加强对后备干部在公共安全领域的历练，再逐步把特别成熟全面的干部配备到党政一把手岗位上。

二是实行重大公共决策法治化，①突出以法的刚性约束作用来抵制人自身主观随意的心理倾向。全面梳理政府各类重大决策，对涉及公共安全、群众生命财产安全等切身利益的重大决策行为，进行科学分类。[2]通过上海市地方性法规的形式，对重大决策行为的程序、步骤以及如何进行风险评估作出具体可操作的明确规定，将政府的重大决策行为约束在法定的框架内来运行。笔者认为，上海应该对人流密集的公共应该进行全面的核查分析，根据不同区域可能存在的安全风险等级，对这些区域进行红、黄、绿三级分类。对于如外滩等具有全国甚至国际影响力与知名度的区域，划为红色风险区域，实行市区一体化管理，涉及该区域的公共决策也应该实行市区联动共同决策，而不是简单的属地负责；对于有一定全市性知名度、安全风险等级相对较低的区域，可以划为黄色风险区域，实现属地负责，区级层面决策管理，如遇有重大节庆活动，可以将风险级别提升至红色，实行市区联动一体化管理；对于没有名气、常规的绿地广场等公共区域，则归为绿色风险区域，实行完全属地管理。

三是建立新型条块联动管理新机制，做到条块联动、责任有别、风险共担，突出克服官僚低效、各自为政的决策倾向。条与块应该发挥各自的优势，互相之间补位和配合，共同维护公共秩序的良性运行，而不是将分层负责异化为割裂责任。区县作为块，具有职能综合性高、社会动员能力强的特点，但专业能力比较差，特别是在涉及维护社会治安、保障社会公共秩序良性安全方面，远远不如条线部门。条线部门实行垂直管理，业务性强、职业敏感度高，但是容易自我封闭、事不关己高高挂起。在这样的背景下，应该强化条与块的责任共担机制，强化条线部门对块的指导督促作用，强化条与块的日常信息沟通机制，形成公共管理力量的合理聚焦。一旦发生公共安全事件，实行有责推定，除非一方能举出充分证据证明自身已经充分尽到了指导监督以及信息沟通的义务，否则也应追究责任。

注释：①中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：李瑞超（1980—），男，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2015/

01/21/26566832.html[EB/OL].新民网.

[2] 曾峻.公共管理新论[M].人民出版社，第307页.