从公共管理角度浅谈地方保护

摘 要 地方保护在目前很多区域仍屡禁不止，因有利益驱动，造成不公平竞争的同时也损害地方和群众的利益。应通过改善公共管理来杜绝这一现象。

关键词 地方保护 原因 弊端 公共管理与地方保护

2013年中央电视台再次报道，某省某县以考核指标的形式明确要求各乡镇必须年内完成本县出产的某品牌卷烟销售指标，该指标作为各乡镇年度考核任务正艰难地、努力地推进中。

除了在中西部地区或者我们所说的经济欠发达区域普遍出现这种地方保护主义的政策外，在经济发达地区也就是东部沿海地区也存在类似的地方保护主义。例如，在重庆市的计算机政府采购中发现，几乎都被惠普、华硕、方正三个品牌所垄断。而研究后就可发现，这三家企业或多或少和重庆有所关联，有的是已经建厂，有的则有项目投资。知情人士还称，这一做法已经成为常态，在重庆持续了数年之久。又如，在2014年底出台的62号文件就明确规定，各地区在招商和吸引外资的谈判中，不能再出现高于规定政策的各类补贴或政策扶持，这也从根本上杜绝了各地区以出让地方收益的方式让利于企业以达到招商引商的目的。

一、地方保护定义

地方保护主义可以称之为“行政性垄断”，它主要是指地方政府及其职能部门利用行政职权对外地商家进入本地市场、本地企业及资本流出加以限制或歧视的行为。简单而言，就是“只强调保护地方的，局部的利益，而不顾全局利益的错误思想行为”。

二、地方保护产生原因

地方保护，一直以来被人们所诟病，并深恶痛绝，它的产生严重影响了商品的正常交易和流通，对市场经济的公平、公正具有极大的破坏性。那么，它如今为什么又卷土重来，而且其“城墙”还那么坚固呢？

可以简单地说是利益驱使。当然，这个利益有可见的经济利益，也有隐形的其他利益。具体来说，地方保护主义之所以屡禁不绝，并有愈演愈烈的趋势，与以下几个原因密切相关：

（一）地方经济增长，产业发展的需要

在经济欠发达地区，因为资源或地理因素，难以和大中型城市或交通便利、资源丰富的地区竞争，在招商引商困难的前提下，发展本地产业成了地区经济发展的唯一途径。例如，云南省的部分县市，因地处偏远，除了茶叶、烟草外无其他资源，在品牌和质量上又无法与大品牌、大企业竞争，所以除了在县市内拉动内需外无其他更好的措施来提升地区经济。而在经济发达地区，为了达到某些产业集聚，往往也会出台相应政策，使该地区成为该产业的龙头，来满足区域功能定位和产业发展。

（二）地区社会稳定，居民就业、福利的需要

政府的收入主要依靠财政收入，而地区居民的福利又需要政府有足够的财政来支持。在此前提下，政府出面扶持地方经济效益较好的企业是地方税收稳定的主要来源，所以经常在媒体上可以看到，某某地区的大企业在该地区的地位不亚于政府主要领导，他们可享受该地区的很多“特权”，因为他们手心里掌握着政府和居民赖以生存和发展的根本——钱！同时，在有支柱企业或产业良好发展的势头下，必定会解决地方相当一部分的就业。在中国，一座城市（大多为县级市）只依靠一家企业的现象比比皆是，即这家企业税收达到该地区财政50%以上，解决大多数居民就业，可以说，该城市及百姓与这个企业共存亡，这样的企业，政府如何会不保护？

（三）政府官员政绩和考核的需要

除了以上提到的地方经济发展和产业培育、满足居民就业和区域社会福利需要的因素外，笔者认为地方保护问题的产生最为根本的原因是目前现行的对政府官员政绩考核和用人制度。官员考核来源于上级和百姓：上级对地方政府考核的依据主要是各类经济指标，经济指标上去了，理所当然地方可用财力多了，能为地区的公共事务支出也多了，百姓的福利（包括享受的公共服务）也会相应提高；另一方面，从普通百姓来讲，生活安定并有一定的社会保障，肯定就会支持和拥护政府。而政府官员即得到上级肯定又得到百姓拥护，那仕途上的晋升就指日可待了，所以地方保护是地方政府官员得到良好回报的有效途径，这种企业愿意、群众满意、上级又认可的工作模式，地方官员又何乐而不为呢！

三、地方保护造成的弊端

上述简要阐述了地方保护的原因，也能从中理解地方政府官员采取这种措施的动因，那么，在地方政府官员认为多方面都得益的前提下，为什么我们一直提出要打破地方保护主义，要捅破地方这一层保护伞呢？

（一）违反市场经济规律

企业的发展要遵循一定的市场经济发展模式和产业成长规律，地方保护主义的实行，既是侵害他人的合法利益，更违反了自由交易、公平竞争、公正监督的市场规则。同时，由于地方政府的保护，会逐步削弱受保护企业自我生存、发展、对外竞争的意识和能力，一旦失去这一层保护伞，被保护企业将无法继续生存。

（二）阻碍或破坏依法行政

地方保护往往使地方行政执法部门有法难依，而且由于执法部门由地方政府委派或任命，这就使行政部门难以脱离地方政府的意志而独立执法。例如，环保部门对支柱企业的违法查处往往因为该企业是纳税大户、重点企业而不能要求企业搬迁、停产，甚至是罚款也常常“无关痛痒”，这样的执法降低了企业违法成本，也壮大了企业“为我独大”的胆子。

（三）剥夺消费者选择权

因为地方保护，往往该地区市场上该类产品一家独大，甚至于该同类产品就只提供该企业或该品牌，使得消费者无法选择。同时，因为没有同类竞争或竞争有限，企业或产品没有升级改造或换代提升的需求，严重影响企业科技进步和产品研发，势必造成价高质次，消费者也没有选择。第三，因政府的积极扶持，也为了保证地方经济增长等环境因素，消费者也必须选择。

（四）成为权钱交易的温床

企业的目标是利益最大化，通过地方保护政策，往往能实现企业的发展目标。当然，在此过程中少不了政府官员的支持和政策支撑，而政府官员也可以因为壮大支柱企业、提升地区经济获得良好的政绩并得到提升，这种“互帮互惠”的关系必然会导致公共利益的损害以及腐败的滋生。因为“关照”得到企业“报恩”而纷纷倒下的政府官员仍然“前赴后继”。

由此可见，地方保护不但不能促进地区经济真正地繁荣发展，反而造成地方经济不平衡、消费不公平，更会因此影响该地区其他的各项公共管理和政策。

四、地方保护与公共管理

（一）公共管理定义

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福利与公共利益。就公共管理本身的目的而言，就是通过政府主导和政策引导，通过搭建平台和服务，来促进经济、社会、文化、环境的共同发展。

（二）地方保护和公共管理的关系

地方保护是公共管理中政策执行的一种曲解，它是打着履行公共职能的外衣，片面地、有偏差地执行公共政策，或者是选择性地执行，以此来追求地方或个人的经济利益，达到地方保护的根本目的。例如，部分高校的乱收费现象是从教育一费制以外，巧立名目，收取各种“杂费”，来获取局部利益而公然违背教育收费政策。“从本质上讲，乱收费是一些行业和部门利用所掌握的权力在特定条件下对人民群众和基层单位实施的利益转移、利益掠夺行为。”所以说，地方保护是公共管理中执行过程中片面的、有偏差的一种管理手段和政策。

五、运用管理手段杜绝地方保护

（一）依法行政，规范政府行为

一是建立依法行政的执政理念和正确的政绩观，严格履行政府监督、监管职能，不能以牺牲公共利益和社会利益来换取暂时的、局部的地方利益。二是彻底改变全能政府的现状，从根本上转变思想观念，来引导、培育和服务企业在地方正常的生长和发展。

（二）建立合理的考核、用人机制

要改变目前唯指标为上的考核机制和干部选拔制度，应从更高层面、综合、长远地看待地方经济的发展，并以此来作为考核、激励地方官员的用人制度。

（三）扩大公众参与的监督力度

政府就应时刻接受群众监督，通过减少审批项目、减小审批范围，扩大信息公开力度等方式，加强政府公开的透明度。特别在涉及与群众密切相关的环境、民生等产业项目时，必须以保证公共利益为前提，主动公开信息，接受监督，充分发挥公众监督的约束作用。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：俞奕华（1974—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

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[2] 李迎丰.地方保护主义的危害及对策[DB/OL].中国经济网，2012-5-16.

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[4] 王福生.地方公共政策执行的问题与政策研究[Z].