优化城市人口服务与管理的思考

摘 要 创新人口管理是党的十八届三中全会提出的重要战略部署，如何控制人口规模、优化人口结构成为创新转型发展的关键。对此，本文以分析徐汇区来沪人员的基本情况及其对经济社会发展的影响为例，在借鉴国外城市人口服务与管理经验的基础上，从健全工作机制、制定专门规划、调整产业结构、改善居住环境等方面提出相关的思考与建议。

关键词 专门规划 以业控人 以房管人

创新人口管理是党的十八届三中全会提出的重要战略部署，目前城市人口迅速攀升，城市公共资源过载，公共治理压力日益显现，如何限制人口规模、调整人口结构成为城市管理的新难题。从城市管理角度来看，人口规模影响公共服务的供应、公共资源的配置和安全秩序的维护。上海作为全国特大型城市，在经济社会快速发展的同时也出现了来沪人员快速导入的情况，城市运行与管理面临较大的压力，调控人口刻不容缓。在创新转型的关键时期，探究人口调控的新手段，是推进城市人口服务与管理科学化、系统化的努力方向。

一、从徐汇区来沪人员基本情况分析对经济社会的影响

徐汇区作为上海的中心城区，近些年来沪人员数量不断增长，且存在分布不均、文化程度不高等特点，对区域经济社会的转型发展造成一定压力。

（一）来沪人员基本情况

（1）年龄结构较轻，文化程度不高。区域内来沪人员年龄呈现年轻型人口结构，其中来沪人员19～60岁的劳动年龄人口比重为88.97%，高于户籍人口近26%；按每十岁间隔年龄组划分，比重最大的三个年龄组为19～30岁、31～40岁、41～50岁。

（2）来源地相对集中，服务业者居多。来源地以周边省份为主，安徽、江苏两省最多，分别占23.8%和19.3%；浙江、河南、江西、湖北、四川5省均占5%以上。目前，徐汇区来沪就业人员稳定在22万人左右，主要集中在“批发和零售贸易、住宿和餐饮业”、“制造业”、“社会服务业”。

（3）家庭流动成为趋势，以租房为主。通过对徐家汇、虹梅、漕河泾以及华泾等地区部分小区来沪人员调查分析，结果显示近七成来沪人员与配偶生活在一起，举家流动、长期居留成为一种趋势，来沪人员家庭以2人户和3人户为主，占采样总数的62%以上，且一般以独立租房居住为主。

（二）对区域经济社会发展的影响

来沪人员的迅速增长对城区的日常运行、管理，以及公共资源、服务供给等各领域带来许多挑战，主要表现在：

（1）对城市公共设置与服务的承载形成挑战，尤其是适龄儿童就读义务教育压力大。近年，家庭化流动趋势使徐汇区来沪人员子女一年级就读比例逐年上升，约占学生总数的四分之一，这相当于每年要在徐汇区新建两至三所含有两个平行班级的小学校，由此能看出在目前的体制机制下，向来沪人员子女持续提供教育公共服务压力巨大。

（2）人口总量和人口结构之间的矛盾亟待破解。一方面是过多的来沪人员直接影响公共资源与服务的配置，引发来沪人员与户籍人口之间争夺利益的社会矛盾；另一方面是学历差异与不同认识层次引发的矛盾，来沪人员的职业构成及变化与其文化程度、技能水平密切相关，如果不能有效解决来沪人员知识结构优化问题，会制约区域经济社会发展。

（3）公共安全隐患堪忧，给社会管理带来难题。从公安部门抓获违法犯罪人员情况分析，来沪人员犯罪始终处于高位。例如，徐汇区盗窃类案件中80%～90%是来沪人员作案。同时，由于来沪人员在社会认同感和归属感方面与户籍人口存在一定的差异，目前更多的是以地缘、亲缘关系居住在一起，遇事容易抱团，可能引发社会冲突。

二、国外城市人口服务与管理的实践探索

目前，国际上许多大型城市在面对人口过度膨胀问题时，主要是采取了控制与疏导相结合的模式，体现在四个方面：

（一）整体规划，调控人口

依照城市人口状况制定完整规划，对城市中心区和大都市圈进行合理的城市定位和功能区分，将原本聚集于中心城市的工业、经济等功能迁移到新的规划地区。例如，韩国首尔在20世纪末实施《首都圈整备计划法》，把首都圈划分为拥挤限制、增长管理及自然保护等三种类型地带进行空间管制。[1]

（二）建城市群，优势互补

建设、发展城市群可以有效解决特大城市因人口聚集引发的“城市病”。相互关联、相互依赖的城市群不仅在产业上形成互补，还能进一步拓展城市功能、提升城市人口的承载能力。例如，巴黎在南北两侧设立两条平行的城市发展轴线，沿着两条轴线建成八座人口规模在30万～100万的新城，并在郊区和新城建设了多功能城市中心，实现了人口的合理分布。[2]

（三）发展公共交通，实现双转变

完善的交通基础设施是特大城市人口向外疏散的关键，可以引导高密度的特大城市人口流向郊区，从而打通城乡屏障，在一定程度上实现居住和就业向低密度地区转移。例如，首尔纵横交错的地铁网络、便捷的巴士专线，美国纽约的城际高速公路等，不仅将都市圈紧密联系起来，而且实现了城市居民居住和就业的郊区化。

（四）运用市场手段，引导有序流动

国外的一些大城市虽然没有明确的法律限制人口流动，但会广泛运用行政和市场相结合的手段实现对人口的有序管理。例如，美国纽约制定房屋出租法案，规定出租屋的供水、卫生、通风、维修等具体要求，明确中心城区的生活质量标准，一些流动人口由于难以忍受曼哈顿岛的高房价，只好流动到一河之隔的新泽西州。法国实行流动证制度，要求年满16周岁且居无定所者必须办理流动证，流动证虽然不能作为求职身份凭证，但警察检查身份时，符合条件却无法出示流动证者将面临罚款甚至牢狱惩罚。[3]

三、合理控制人口规模、优化人口结构的思考

现阶段的人口调控工作具有艰巨性、复杂性和系统性，从徐汇区乃至上海市看，不利与有利因素并存。不利因素方面，目前经济社会发展对于外来劳动力资源的需求量仍然很大，各类型住房供给的增加给人口调控增加了难度。此外，系统、便捷、准确的人口信息管理平台尚未形成。有利因素方面，本市加快产业结构转型升级会逐步减少低层次外来人口的导入，同时新一轮城市开发建设规划和道路交通的快速发展也为人口管理创造了契机和便利。

（一）健全工作机制

一是形成人口统计和发布制度，加强人口信息综合统计与分析。公安部门负责及时汇总实有人口、实有房屋和实有单位的信息；房管部门负责及时汇总存量、在建和拟建住房信息，以及群租整治信息；人力资源保障部门负责及时汇总居住证办理、就业和社会保险等信息；教育部门负责及时汇总来沪人员随行子女入学信息等。二是形成人口调控和服务的考核评价机制，加强政策落实情况的监督评估，根据人口调控和服务管理工作方案做出目标任务分解，对相关单位的工作开展考核，考核结果列入部门年终考评标准。

（二）制定专门规划

一是围绕地区主体功能，根据在建的住房项目以及现有的住房数量，推算可容纳常住人口数量以及可能增加或减少的流动人口数量，明确人口的承载规模，为人口结构调控优化和城区功能布局提供依据。二是调整完善城市空间规划和区域定位，对于地区内的核心地块，加强土地资源使用管理，严格控制新增住宅建设用地规模和住宅建设项目容积率调整，严格控制新建住宅项目数量。

（三）调整产业结构，实现“以业控人”

一是加速调整低端产业退出机制，对于中心城区的规划，在考虑居民日常生活需求的同时，结合区域道路业态调整，有针对性地引入符合特定地区规划定位和人文气质的商户，减少中心城区的低端业态。二是发挥就业导向作用，重点提高来沪从业人员管理水平。例如，加强来沪就业人员的技能培训，提高来沪人员的职业技能和综合素质，形成人力资本提高、产业进步的良性循环。

（四）改善居住环境，实现“以房管人”

一是加快推进旧区改造和违章建筑拆除工作，加快对地区内老旧房屋的排摸梳理，积极推进旧区改造工作。加大对违法建筑的整治力度，提高违法成本，降低违法建筑的使用功能，努力实现“遏制增量、减少存量”。二是坚决整治“群租”行为，建立房屋租赁登记制度、“凭证租房”制度，明确并落实房东、房产中介、用工企业以及承租方的职责。此外，对于在建的居住区，可以借鉴公租房管理理念，引进第三方租赁公司收储多余房源，通过规模租赁、委托管理等形式，明确产权方、管理方的职责，做好租客的服务管理工作。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：张海滨（1985—），男，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 宋迎昌，裴雪姣.特大城市人口调控的国际经验[J].人民论坛，2013（6）.

[2] 肖亦卓.规划与现实：国外新城运动经验研究[J].北京规划建设，2005（2）.

[3] 赵长春，王帆.美国、法国、芬兰、巴西流动人口管理的经历与得失[N].经济参考报，2012-2-7.