加快推进重庆市城镇低效用地再开发试点工作

唐昕

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。重庆主城区建设也进入了追求高质量发展，营造高品质生活的阶段，城市规划不科学、管理水平不高、产业布局不合理、设施配套不完善、生活环境不优等短板需要及时补齐。对标***总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和发挥“三个作用”的要求，重庆主城区发展迎来了新机遇。推动城市建设质量变革、效率变革、动力变革，已成为当前的迫切课题。科学配置城市土地资源，推动城镇低效土地再利用，也是生态优先、绿色发展的内在要求。從2013年4月《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》实施开始，重庆市积极贯彻中央精神，开始试点的探索先试先行，于2016年确定渝中区七星岗街道、渝北区龙溪街道、原重庆经开区南区等5个区域作为城镇低效用地再开发试点。但由于现有土地规划政策障碍，硬性约束较多，土地的优化利用及土地用途的高效转换难以实现，试点工作总体进展不明显，与建设“三生三宜”品质城市的要求不相符合。为此，针对重庆市城镇低效土地再开发试点工作提出如下建议：一是大胆创新设计开发模式;二是积极完善相关配套政策，出台实施细则;三是尽快研究编制项目实施方案，加快试点项目启动;四是坚持试点封闭运行，确保风险整体可控;五是加强统筹协调，争取上级支持。

一、重庆市城镇低效用地再开发试点工作推进中存在的制约及问题

（一）用地政策限制严格，面临机制障碍

按照《土地管理法》等法律政策规定，存量建设用地再开发必须由政府统一拆迁并收回国有土地使用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位，其中工业和经营性用地必须通过招拍挂。《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》也明确规定，工业用地使用权改变为经营性用地使用权的，必须实行招标、拍卖、挂牌出让。可见，无论是中央还是地方，现行用地政策都将“退二进三”城镇土地再开发严格限制在政府统一拆迁、统一招商建设的单一开发模式内。然而，因此种模式主体严格限制为政府，就难以发挥市场作用，各用地业主也因无法参与后续利用而缺乏改造积极性，大大降低了低效用地再开发效率。此外，全市虽然已开展城镇低效用地再开发试点工作，但迟迟未出台相关实施办法和配套文件，土地重新利用缺乏政策支撑，直接面临投资备案、建筑方案审查、环保审批、消防审核备案、施工许可办理等诸多硬性约束，导致招商项目或企业自行转型升级难以落地。

（二）利益主体诉求复杂，拆迁改造难度大

城镇低效用地再利用牵扯多方利益主体，涉及协调各种社会关系。一是复杂的利益主体导致复杂的利益诉求。城镇低效用地再开发拆迁涉及个人、企业、国家机关等多方利益主体，原土地使用权人获取土地涵盖划拨、招拍挂出让、协议出让、租赁等多种方式，利用开发涉及权利人自主开发、现金补偿、房屋安置、土地补偿等多种诉求。二是土地增值收益量化困难导致利益诉求难以协调。低效用地再开发的土地增值收益包含了地块用途改变和土地追加投入形成的级差地租，前者由政府决定，后者投入主体则包括了全社会和原工业企业及个人。由于对构成增值收益的各部分难以量化，在政府“统拆统建”的现行模式下，原土地使用权人只能得到固定补偿，市场增值仅在政府和获得改造后用途的使用者间进行分配，忽略了原土地使用权人的发展权利诉求，极大地增加了利益协调难度。

（三）搬迁用地置换低效，拆迁周期较长

重庆市主城区大部分开发区、工业园区都可追溯至上世纪80年代末、90年代初，如今大多数产业已经落伍，亟需转型升级。因此，现有用地企业经营管理、规范标准等参差不齐，新项目企业搬迁入园面临用地紧张、生产运营条件不达标等诸多困境。同时，原有工业企业外迁又涉及人员多、器材多等问题，员工安置、设备搬迁等都将耗费大量时间，有的还对企业选址有特殊要求，用地规模与位置选择不易协调兼顾，导致拆迁周期过长，严重制约土地再开发利用。

（四）开发资金平衡困难，融资风险过大

在现行城镇低效用地再开发模式下，一方面，政府直到土地出让才能回笼资金，前期拆迁、平整均需垫资，资金需求量大，融资成本过高。另一方面，主城区用地拆迁成本高，加上基础设施建设投入，资金难以平衡，财政压力较大。以原重庆经开区南区为例，按照现行土地、规划等政策法规和建设的标准，对前期“退二进三”规划方案下的项目进行反复经济测算和专业论证，现有土地价值远不能被建筑体量所覆盖，区级财政支出与收益难以平衡，存在较大差距，直接进行开发必然存在巨大风险。

二、加快推进城镇低效用地再开发的基本考量

（一）以创新的思维寻求机制上的突破

城镇低效用地再开发是一项综合系统工程，涉及公共安全、公共空间、公共利益、资金筹措等多方考量，需要创新思路和完善工作体系，统筹协调好各种利益关系，统一实施规划、统一测算成本、统一制定措施、统一把握节点推进。在2018年国务院自然资源部通报案例中，广州旧厂房改造采取自行改造、补交地价方式，有效促进城市土地再开发。上海、深圳在利用闲置工业厂房方面也已经有了非常成熟的经验，在土地用途改变上无论是环保还是消防等问题都可以正常解决。说明解决问题的根本出路在于解放思想，深化改革，只有大胆先试先行才能破除体制、机制上的障碍，才能取得试点突破性进展。

（二）以合理的收益分配激发社会主体参与

广州设立了“退二”产业基地建设专项资金，在企业搬迁过程中给予承接搬迁企业的地区一定的资金扶持，帮助承接地为吸引企业搬迁创造条件。此外，广东在旧城镇、旧村庄、旧厂房等“三旧改造”中对城市土地再开发模式进行了适度突破，允许土地使用权人通过申请补缴出让金的方式改变用途，并自行开发。说明问题的关键，只要利用好市场规律，建立起激励市场和公众参与的有效机制，激发广大居民和社会组织多元主体参与，建立各方利益协调和共享机制，探索土地开发权跨区捆绑政策，就能实现再开发利益跨区域转移。

（三）以广开源路的方式平衡财政支出

对于“退二进三”城镇低效用地再开发，政府前期往往需要投入大量资金，但一般情况下财政预算资金有限、平台公司融资困难。要解决资金问题，就要考虑拓宽资金渠道，将重点放在吸引社会资本上。通过政策引导，鼓励社会资本参与基建项目建设，通过减免建设税费减少建设投入，通过有限期经营权的转让作为投资回报等方式，充分吸引社会资金进入，为低效土地再开发提供保障。

三、加快推进重庆市城镇低效用地再开发试点工作的对策建议

（一）坚持因势利导，确定土地开发模式

在符合城市规划和产业规划的基础上，统筹兼顾国家政策执行、企业需求、开发资金平衡等因素，对现有资源充分合理利用，创新多种开发模式，实现税收和开发效益最大化。一是选择“统拆统建”开发模式。对于核心重点区域打造，土地房屋征收搬迁难度较小且无强烈自主开发意愿的企业，如能够执行现行国家和地方存量地再开发政策的，可考虑“统拆统建”，由政府主导按照全新的规划开发打造（涉及土地权属、用途、原建筑主体、容积率均发生变化）。二是选择“引导升级”开发模式。对于非重点区域打造，企业现行开发利用符合产业项目规划，且企业无再开发意愿的，可考虑由政府“引导升级”（涉及土地权属、用途、原建筑主体、容积率均不发生变化）。三是选择“自主开发”模式。在新的产业规划下，对于企业有强烈转型升级意愿和自主改造开发能力的，根据相关城镇低效用地再開发政策鼓励，结合企业实际开发需求与资金平衡要求，可考虑由政府指导企业“自主开发”（涉及土地权属不发生变化，土地用途、容积率均发生变化）。根据原有建筑优劣、是否可以继续使用等实际情况，又可具体采取“厂房改造”开发或“自拆开发”。

（二）坚持改革创新，完善相关配套政策

2014年出台的《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）和国土资源部《节约集约土地规定》（国土资源部令61号）文件明确，城镇低效土地再利用允许适当引入“自主开发”，积极鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。中央有精神、地方有需要，城镇低效用地再开发试点的脚步在加快，既是改革探索的契机，也是加快推进的鞭策。要充分吃透上级指示精神，结合重庆市实际探索城镇低效用地再开发的改革思路和激励机制。要尽快对全市试点区域利益主体诉求、开发愿望等全面深入调查研究，并在此基础上制定符合重庆市实际情况的开发细则，出台创新产业用地配套、分割、设计等系列管理办法，明确收益分配机制、开发原则等关键事项。在政策制定完善中，要坚持政府主导、规范运作、市场取向、利益共享与平等协商原则，严格设定土地再开发资质、规模、强度等准入门槛，允许原国有土地使用权人与市场主体参与再开发，提高利益主体的积极性，对于改变土地用途的，严格实施评估参照同地段同用途土地招拍挂出让价格补缴土地出让价款。

（三）坚持规划引领，编制项目实施方案

通过试点先行启动项目开发建设，需要进行专项规划编制和详细、可行的实施方案编制。要将城镇低效用地再开发作为国土空间规划编制和统一管理的重要内容，要明确改造开发范围，使其符合土地利用总体规划。要依据主体功能区定位与布局，明确再开发区域的性质用途、规模布局，确保相关规划无缝衔接，有效指导具体工作实践。建议市级相关部门组建专门工作领导小组，落实涉及部门的职能职责，制定规范的操作程序、明确地价测算规则及价款收支管理等细则，指导具体项目实施。各试点区域所在区级政府要对标成立相应机构，组织落实具体试点项目，制定年度开发实施方案，落实改造项目、资金安排、责任分工，并按照先重点后一般、先易后难的原则，做好再开发的时序安排。

（四）坚持封闭运行，确保风险整体可控

城镇低效用地自主开发模式需突破现行土地开发政策法规及“工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让”等相关规定。如果允许以补缴出让金的方式出让土地，而没有制定公开统一的补缴地价核算办法，就会缺乏有效监督管理，就容易产生土地市场寻租行为，引发滥用政策和变相开发等风险。为确保整体风险可控，城镇低效用地再开发工作要在试点所在区封闭运行，并加强对补缴地价核算方法、监管方式和风险防范措施的研究。建议市级领导工作组对试点区域开发改造审批、项目实施、竣工验收等各环节上图入库，实行全程动态在线监管，定期开展改造效益评估，对试点中出现的偏差及问题及时纠正。

（五）强化统筹协调，争取上级支持

当前，从全国来看，城镇低效用地再开发工作已由试点阶段逐渐转入全面推进阶段，全国各地都在积极攻坚克难，扎实有序推进，改革探索还大有可为。我们要加快探索步伐，紧紧围绕***总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标，强化（主城）城镇低效用地再开发工作的统筹协调，进一步建立完善多部门协同工作机制，压实责任义务，形成工作合力，及时研究解决低效用地再开发试点过程中的新问题、新情况，及时梳理总结地方实践经验。要积极争取自然资源部试点项目，获取国家级政策支持，打开城镇低效用地再开发的困难局面，不断提高城市开发建设水平和精细化管理能力。

作  者：中共重庆市南岸区委常委

责任编辑：马 健