重庆市生态环境综合行政执法改革的问题及建议

刘芹

党的十八大以来，党中央高度重视生态环境行政执法工作。2018年12月，中办、国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求2019年3月底前基本完成综合执法队伍组建，到2020年建立完善执法体制和职能体系，建设一支“政治强、本领高、作风硬、敢担当”“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的生态环境保护执法铁军。重庆市高度重视生态环境执法工作，市委多次专题研究，及时印发分工方案，市委编办正在牵头组织推进“5+3”重点领域综合行政执法改革。目前，包括重庆在内的全国各省（区、市）、各领域综合执法改革正在推进，但都面临职责划转、人员整合、能力提升、队伍建设等共性问题，及时研究解决这些问题，对推进生态环保综合执法改革具有借鉴意义。

一、重庆市生态环境综合行政执法改革存在的问题

（一）职责划转认识不统一，多头执法问题亟待破解

一是跨部门整合职责需要进一步细化。《指导意见》明确的具体整合范围包括：环境保护部门污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的执法权;国土部门地下水污染防治执法权，即对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权;农业部门农业面源污染防治执法权;水利部门流域水生态环境保护执法权;林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权。以上表述较宏观，经初步梳理，涉及40余部法律法规、200余项执法事项，且从规定内容上看出不同部门对具体的整合范围的认识不统一。

二是城市执法体制改革职责整合不彻底。2017年6月，重庆市进行了城市执法体制改革。目前，除重庆外，其他省（区、市）均已按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，将建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染等2项行政执法职责移交给城市管理部门。

三是审批监管与执法的边界需要界定。按照《指导意见》，改革后，生态环境保护综合行政执法队伍承担的执法职责大于同级生态环境部门主管范围。相关行业管理部门需要通过政策、法规、标准和技术规范等手段，对划转的执法事项开展业务指导。同时，应当依法继续履行生态环境保护“一岗双责”，支持综合执法队伍履行职责，及时移交监管中发现的违法行为线索。

（二）人员数量不足结构不优，人员配备与事业发展不适应

一是人员与职责实现同步划转难度大。《指导意见》要求，按照“编随事走、人随编走”的原则，有序整合相关部门污染防治和生态保护执法队伍。但绝大多数部门没有专门承担生态环境执法权的人员，几乎无编无人可划。

二是现有环境行政执法人员数量偏少。从市级层面看，目前重庆市市级环境行政执法队伍编制仅89名，而京、津、沪市级编制分别为100名、101名、65名，且这3个直辖市辖区均为16个区。从区县层面看，重庆市38个区县环境行政执法队伍编制共1057名，实际在岗552人，平均每个区县不足15人;北京市16个区共650余名编制，平均每个区超过40个编制;上海市较大的区超过40名编制，较小的区也超过20名编制。

三是环境行政执法队伍结构配置不优。全市环境行政执法队伍中，大学本科以上学历占78.4%，其中研究生学历占13.7%，环境类专业占37.8%，专业知识结构相对不合理。此外，受垂直管理体制改革和综合行政执法改革影响，执法队伍人员进口端较窄，45岁以上执法人员占75.1%，年龄结构偏大。

（三）队伍能力提升缺乏有效措施，高科技运用有待加强

一是环境行政执法队伍能力建设亟待加强。目前，区县一级环境行政执法队伍承担了主要的执法事项，但人员配置严重不足。市委、市政府印发《关于进一步优化完善乡镇机构设置的指导意见》强调乡镇由综合行政执法队伍集中行使环境保护等6个领域的行政执法权，但生态环境领域立法节奏快、执法专业性强、工作要求高，乡镇一级绝大多数没有专职队伍，且兼职人员又缺乏稳定性、持续性，难以适应基层生态环境执法需要。

二是先进科技手段运用存在短板。目前，重庆市环境行政执法的日常巡查、调查取证、污染源定位调查和突发环境事件应急处置等工作多以“人防”为主。无人机（船）、执法APP等技术运用还处于起步阶段，卫星遥感、大气监管热点网格等应用仍是空白，智慧化、精准化监管水平亟待提升。

（四）队伍建设缺乏完善的保障机制，“流血流汗又流泪”问题仍然存在

一是环境行政执法责任制落实有待进一步加强。大量環境污染责任追究案例中，企业主观故意违法导致环境行政执法人员被问责的情形时有发生，变相将执法者与管理相对人进行了“捆绑”，环境行政执法人员承担了“无限”责任，“尽职照单免责、失职照单问责”未能全面落实。

二是环境行政执法保障措施亟待完善。一方面，一线环境行政执法人员长期接触有毒有害物质，面临健康风险。另一方面，部分管理对象法治意识不强，甚至对抗执法，执法人员面临人身安全风险。

二、优化重庆市生态环境综合行政执法的对策

（一）出台生态环境行政执法责任权力清单

一是尽快印发“三定”方案，理顺职责关系。解决各级环境行政执法队伍履行职责中面临的突出矛盾和问题，加强部门责任，科学设置机构，合理配置编制，把机构改革任务落到实处。

二是制定生态环境行政执法事项目录，解决多头执法问题。对照中央和市委要求，逐一清理现行法律法规和部门规章的执法事项，进一步细化划入划出的具体条款，并规定执法权实施层级。深化城市执法体制改革，将建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染执法职责划入城市管理综合行政执法中。

三是深化全方位联防联控机制，实现无缝衔接。建立与规划自然资源、水利、林业等部门的综合行政执法联动机制，深化跨层级、跨区域、跨流域联合执法，落实行业管理责任、属地监管责任、企业主体责任，保障事前审批、事中事后监管执法的顺畅衔接。

（二）加强生态环境行政执法人员配置

一是外部划转一批，推进统筹调剂。针对重庆市环境行政执法队伍编制基数较低的实际，在部门协商划转人员基础上，对标对表中央要求，统筹强化外部编制调剂，做到队伍不散、工作不乱，实现新老机构和人员平稳接替、尽快到位。

二是公开招募一批，注入源头活水。通过选调、遴选、人才引进等方式充实生态环境保护执法力量，探索引入聘任制公务员，促进人才流动，提高专业化水平，进一步优化执法人员结构和层次。

三是内部培养一批优秀人才，形成人才梯队。对在基层执法一线干出成绩、群众欢迎的中青年干部，要加强培养和激励，打造信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬等“五个过硬”的生态环境保护综合行政执法队伍。

（三）提升环境行政执法队伍发现问题的能力

一是加强信息化建设，推进“互联网+执法”。做好生态环境执法信息化的总体规划和顶层设计，依托互联网、云计算、大数据等技术，打造执法监管大数据平台，提升执法效能，提高智慧化、规范化水平。

二是充分运用科技监侦手段，做到精准执法。加快建设完善污染源自动监控体系，依托卫星遥感、无人机（船）等设备，丰富生态环境保护行政执法手段，通过“人防+技防”，提高执法的针对性、科学性、时效性。

三是延伸基层执法触角，推动重心下沉。支持区县生态环境部门按片区设立派出执法机构，推动乡镇（街道）组建综合执法队伍，满足一线执法需求，提高发现环境问题的能力和效率，打通生态环境执法“最后一公里”。

（四）健全行政执法保障机制

一是切实加强党的领导，突出政治建设。把加强党的领导贯穿到改革各方面和全过程，加强综合执法队伍基层党组织建设和党员队伍建设，发挥党组织统筹全局、协调各方的领导核心作用。

二是推行盡职照单免责制度，探索容错纠错。实行环境执法行为全过程监督，对因不可抗力、执法依据缺乏、管理相对人弄虚作假等原因不能正常履行职责的，不予追究责任。

三是鼓励新担当新作为，解决后顾之忧。推进行政执法人员参加工伤保险，鼓励购买人身意外伤害保险，提高职业伤害保障水平。配套建立考核奖惩、立功表彰等激励机制，提高综合执法队伍积极性、主动性，让广大执法人员安心、安业。

作  者：重庆市生态环境局党组成员、市环境行政执法总队党委书记、总队长

责任编辑：刘小侨