中小企业环境责任保险的政府补贴法律规制研究

李清林 赵云芬

随着法经济学理论的发展，法学家们开始渐渐倾向使用市场手段来解决一些法律难题。就环境污染问题而言，法学家们逐渐意识到环境责任保险制度对环境污染防治，特别是企业污染的防治有着重要作用。但实践中，环境责任保险的作用是有限的，它缺乏足够的吸引力，特别是对中小企业而言。但中小企业（在2010年，我国中小企业的数量占全国企业总数的99.2%）带来的环境污染不容小觑。因此，如何让中小企业参与到环境责任保险当中是环境保险制度建构的一个重要问题。

对此，一些学者指出，政府的补贴可能是必不可少的，因为政府补贴能增加环境保险对中小企业的吸引力，也能激励保险公司更多地接受投保。但遗憾的是，学界缺乏对环境保险政府补贴的细节探讨，诸如，被补贴的对象是谁，补贴的方式和途径有哪些，以及不同方式和途径有着何种不同的激励作用。由于当前我国缺乏相关的环境保险补贴规范和中小企业补贴规范，通过对中小企业环境责任保险的政府补贴法律规制问题进行探讨，从而为构建美丽绿色中国提供参考。

一、中小企业环境责任保险的政府补贴法律制度的现状和不足

中小企业环境责任保险的政府补贴法律制度的现状和不足主要表现为以下四点：其一，补贴缺乏相应的法律依据。无论是对于中小企业的补贴还是对于环境责任保险的补贴都缺乏法律依据。这些补贴大多依据政策导向，造成其或增或减、或多或少、或有或无。其二，立法者未曾设定专门的补贴机构。事实上，在一些发达国家，诸如德国、美国、日本，都有专门制定补贴计划和实施补贴计划的机构。补贴机构的缺乏导致我国关于中小企业的补贴缺乏效率。其三，缺乏一系列配套的法律制度。政府补贴不是一劳永逸的，它涉及评估、分析、监管等众多环节，在实施过程中需要一整套的制度设计，否则补贴很可能难以实现，甚至大有可能对社会利益造成损失。其四，中小企业和环境保险常常位于被政府补贴所忽略的角落。就我国的补贴现状而言，补贴对象大多是保险公司，而非中小企业。这导致补贴的效果不甚理想。具体而言，我国目前已在广东、湖北、四川、江苏、上海等十多个省市试点环境污染责任保险，试点几年来已取得了一些进展。然而企业投保积极性不高、保险公司缺乏进一步开发市场的动力等现象在各试点地区普遍存在，这使得我国环境污染责任保险发展面临“缺乏有效需求的同时缺乏有效供给”的困境。

二、补贴的具体对象研究

目前，我国相关的法律制度存在着一些不足，这需要寻找恰当的方案去填补这些不足。具体而言，理论界一般从补贴对象、补贴方式与补贴的实施和监管这三个方面入手。遵循这一路径，首先探讨补贴对象的问题。因为，对这个问题的回答决定了对后续两个问题的回答——不同的补贴对象就意味着不同的补贴方式以及不同的补贴实施与监管。

对此，立法者应当将环境保险政府补贴的对象设定为中小企业，而不是保险公司。当然这并非意味着对保险公司补贴无足轻重，只是说假如对中小企业的补贴是首要的，那么对保险公司的补贴就是相对次要的。现存研究的不足在于，他们将补贴的重点更多的放在对保险公司的补贴之上，颇有些舍本逐末。

客观上，中小企业存在存续时间短、缺乏社会责任感等特点，这些特点导致中小企业往往并不关心环境污染损害赔偿问题，虽然这既可能是主观因素导致的，诸如存续时间短带来更强的侥幸心理;也可能是客观因素导致的，诸如经济实力有限而被迫忽视环境损害赔偿问题。但实际上，对于不在乎环境污染损害赔偿的主体来说，环境保险永远是缺乏吸引力的。

如果我们选择对保险公司进行补贴，就会面临一系列困境（诸如激励效果和逆向选择）。而这些困境可以从补贴的具体方式中看出。现实中，对保险公司的补贴主要有两种方式：其一，在损害发生后进行补贴。这种方式的补贴对保险公司产生激励的效果是有限的，因为它并没有从环境责任保险中获得更多的收益（保险收益的原理在于事故发生的或然性）。当然，如果这种补偿足以超过企业所受风险而带来可观的经济利益时，那就另当别论了。但它仍然可能带来下一种方式的补贴可能带来的问题（即逆向选择的问题）。其二，在每一单环境责任保险完成时都要对其进行补贴，这将意味着更大的激励作用。但它并不符合风险社会风险分担的原理，也不符合社会正义倾向，甚至会带来骗补和非谨慎承保的问题。这些问题的出现，将进一步导致保险公司在承保时反向选择投保企业，从而导致环境责任保险失去意义。

实际上，如果这种补贴是和风险大小相联系的话对中小企业进行补贴将在很大程度上解决这一困境。以中小企业为补贴对象的政府补贴，一方面可以降低企业污染事故发生的概率，另一方面还可以减轻事故发生后的赔付责任。具体看来，第一个目标的达成依赖于保险条款的适当履行，特别是依约足额交纳保费（事实上，这一过程颇类似于排污收费）。在此时，政府的补贴将带来一定的激励效果，从而促使中小企业依约履行“保险义务”（这一效果是无法通过给予保险公司政府补贴实现的）。就第二个目标的达成而言，必须首先考虑到我国的特殊国情，即政府是环境责任的主要承担者（这是因为中小企业是环境污染的主要“实施者”）。政府的主动或被动担责使得中小企业污染行为带来的负外部性被整个社会承担了，环境责任保险的出现将促使这种负外部性在一定程度上被内部化。通过政府补贴，这种内部化将更容易实现。由此导致，事故发生的成本被部分地分摊给了中小企业和保险公司，从而减轻了事故发生后任何一方主体需要承担的责任。因为，在政府的补贴之下，他们将有能力参加环境责任保险。需要注意的是，这种补贴只会带来很小的逆向选择问题，因为风险和保费变得一致，既不会减少对保险公司的激励，也不会因增加激励造成上述问題。

三、补贴的具体方式研究

政府补贴总是存在一个问题，那就是效率低下。正如科斯所说，很多经济学家习惯性地高估政府的作用。因此，如何让补贴变得高效就成为一个至关重要的问题。通过上文补贴现状的探讨，不难发现，现有法律制度还需进一步改善。实际上，政府补贴法律制度的完善必须着眼于中小企业环境保险的特有性态，我们必须转换思维视角，将补贴更多地和效率联系起来，具体而言：

其一，补贴仅针对所投保费（未投保者不得补贴）。中小企业的特点在于更少的社会责任感，更大的侥幸心理，以及更困难的监管。因此，中小企业对环境保险的态度是相对消极的。这导致传统粗放式的补贴行为效果不甚显著，且后续的监管成本相当高昂。因此，把握中小企业环境责任保险的独有特点是确立恰当、有效率政府补贴的关键所在。对此，可以仅针对中小企业所投保费进行补贴，这可以在一定程度上解决这一问题。具体而言：针对所投保费进行比例补贴可以有效规避骗补行为的出现，也可以很大程度上解决专款不专用的问题（从而部分减轻监管成本）。因为这种补贴并不会对保险关系中的任何一方带来实质性收益，它只是对保险金额进行减免，或者对不足的保费进行补足，抑或为续保提供优惠条件。

其二，以风险评估作为政府补贴的前提。一种恰当且有效率的补贴必须是数额适当的，否则就会带来负外部性。具体说来，过低的补贴将带来逆向选择的问题，保险公司将倾向于不接受投保，而倘若过高，则会产生上一部分所提到的那种扭曲激励的问题（超过所存风险的补贴将导致保险公司以承保作为盈利的业务本身）。通过对环境责任保险的风险进行评估并对定价数额进行计算，从而得出适当的保费以及赔偿金的数额。实际上，这种风险的评估和定价的方法，在当今已经是可能的了，通过衡量企业的生产量以及污染情况，并结合持续时间的抽样调查，将可以比较科学的得出适当的补贴数额。

其三，补贴的践行依赖相应的法律依据以及配套制度。因为，缺乏法律依据的补贴更容易受到政策倾向的影响。而政策相对而言缺乏一贯性，并容易受到具体事件的影响，从而不利于高效补贴的实现。

其四，补贴总额有限的情况下，应该更多倾向于中小企业，特别是民营中小企业。其原因在于：我国的政府补贴更多地倾向于国有企业和具有一定竞争力的企业。

四、补贴的实施与监管研究

恰当有效率的补贴政策离不开妥当、高效的实践与监管。法律经济学家在平衡收益与成本的过程中，充分考虑了政府的行政管理成本，因此，他们往往并不倾向于让政府参与过多的市场活动。但卡拉布雷西提出，政府的系列行为有时也会带来一些效益的增加，特别是在事故法的类似问题上。就中小企业环境责任保险政府补贴而言，也是如此。一种低成本且高效的补贴法律制度构建是我们所期望的。

首先，特定补贴机构的设立将有利于補贴的实施与监管。纵观当今世界，美国、德国、日本等国均建立了针对中小企业的专门机构，这一机构专门以中小企业为对象对其进行管理、引导和补贴。实际上，专门机构为中小企业带来更高效率的原因在于，它们更了解中小企业的运行模式与发展前景，同时也可以更直接地发放补贴，更好地实现财政上的专款专用。但存在疑问的是，在面对中小企业环境责任保险政府补贴时，我们需要一种什么类型的专门机构。具体而言，它究竟是一个旨在扶持中小企业的机构，还是一个旨在解决环境污染问题的专门机构。针对中小企业的专门机构的优点在于，该机构更了解中小企业从而能更有效率地监管它们。而针对环境治理的专门机构的优点在于，它更了解污染防治的相关问题，从而能更有效率地解决环境污染防治问题。对比两者可以发现，就中小企业环境保险补贴而言，一个针对中小企业的专门机构会带来更优的、更有效率的结果。其原因在于：其一，中小企业环境责任保险的目的在于促进中小企业更多地投保环境责任险，其落脚点在于激励中小企业。因而，相比建立一个专门的环境防治补贴机构，建立一个专门的扶持中小企业的机构将更有意义。其二，既然补贴的重点在于中小企业，那么监管的重点也应是中小企业。显然，专门扶持中小企业的机构更能达成这一任务。当然质疑者可能认为，一个纯粹着眼于中小企业环境保险补贴的机构将是更好的选择。但这种说法是站不住脚的，因为过于冗杂的机构设置会导致行政管理成本的上升。因此，揆诸上者，由一个旨在扶持中小企业的专门机构从事补贴活动将是一个最优的选择。

其次，立法者应当着眼于专项基金的设立。目前，这一做法同样为一些发达国家所采纳，也有很多中国学者加以论述。该做法的落脚点在于，一方面，专项基金一方面能够克服政府总体财政支出效率低下的问题;另一方面，也可以带来一定的财政收益（类似社会保险），从而减轻政府的财政负担。除此之外，专项基金的设立还有利于资金的有效监管。因为，专项资金是一笔“目的指向型”的资金，它只能被以特定的形式、特定的时间节点内适用，而这使得相应的监管行为有的放矢。

参考文献：

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[4]孔东民，李天赏.政府补贴是否提升了公司绩效与社会责任[J].证券市场导报，2014（6）：26-31.

作  者：李清林，西南大学法学院法学硕士

赵云芬，西南大学法学院教授

责任编辑：刘小侨