社会治理精细化背景下的“南湖模式”

李星

党的十九大报告明确指出，人民群众对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为我国社会的主要矛盾。这种高要求、多样化的需要，不断考验着基层的社会治理水平。能否对这些需求及时回应与精准供给，关系着社会的稳定、人民群众的幸福感和获得感。重庆市南岸区南湖社区自2015年起，整合资源，着力打造社区“微益坊”，探索出了一种“多元主体协同治理、成果共享”的基层社区治理模式，取得了良好的治理效果。

一、南湖社区基层社会治理面临的困境

（一）社区矛盾错综复杂，治理能力亟待提升

社区日常管理工作涉及方方面面，时时刻刻都要解决与居民生活有关的各类问题，具有很强的综合性。随着居民生活水平的不断提高和社区利益关系复杂化，社区日常管理工作需要更加专业化。这就与社区本身综合性、“一刀切”的管理方式产生了矛盾。因此，尽管以社区为主体开展了大量服务工作，依然难以满足居民的利益诉求。南湖社区的诉求集中表现有三：一是社区居民与社区周边企业的矛盾，占道经营、高音喇叭是矛盾的集中点。二是社区居民之间的冲突。这是由于特殊群体与普通群众的需求不同，流动人口在社会融入、家庭等方面与普通群众的需求不同，灵活性、针对性的特殊需求与整齐划一的需求之间存在的偏差。[1]这导致社区居民间产生不必要冲突，社区内人际关系紧张。三是社区生活环境难以满足居民需要，诉求涉及到小区垃圾治理以及治安环境改善等方面。错综复杂的社区管理工作加上缺乏专业的管理人员、灵活的管理手段和先进的管理技术，对于矛盾和冲突不能够及时地解决，治理能力有待加强。

（二）社区行政化倾向严重，压缩居民自治空间

居委会作为群众性自治组织，不是政府组织，仅协助政府部门处理相关的事务。但现实状况呈现出的是政府在转变职能过程中，政府工作“进”社区变成了“交给”社区，间接将社区变为政府的代表部门，违背了其本身的性质。由于社区承担了大量的行政工作和任务，主要精力都放在了应付行政工作上，没有更多的精力和人员开展社区服务工作，组织社区居民自治，更多的是使用仿行政手段解决利益诉求和矛盾，在供需双方信息不对称的情况下，一些公共服务无法满足居民的需要，久而久之，社区在公共事务的处理中由“配角”转变为“主角”，以仿行政手段取代服务职责，由服务居民变为管理居民，不断压缩居民的自治空间。“人们一旦能够控制自己的环境，就比在受他人控制的情况下更能够负责任地采取行动。”[2]但在自治空间被压缩的情况下，社区居民主动性和积极性难以调动，进而导致居民参与程度不高。

（三）居民参与程度不高，共建共治格局难以建立

社区参与程度低，正式和非正式参与渠道有限，参与能力不足的普遍性问题同样存在于南湖社区。具体表现为：一是职能边界不清导致治理缺失。在未推行“三事分流”之前，社区内政府、社会、居民职能边界不清，积累了大量无人管、无钱管、无法管的问题。[3]二是自主治理的意识不足。由于社区30%居民为企业退休职工，先前“单位人”的记忆使得他们对居委会、政府的依赖性过强，从主观上没有意愿参与到社区治理中，导致参与的积极性和参与程度不高。三是居民文化水平参差不齐，“搭便车”心理重。社区的老年人口、流动人口的比重超过了70%，其文化水平、知识结构有差别，对于公共事务的理解不尽相同。同时，大量流动人口面对城市生存压力也使他们无暇顾及对社区公共事务的治理。

二、南湖社区构建“微益坊”，破解社区治理困境

（一）组建“微益坊”，踩实社会治理精细化的第一块砖

为改变社区重行政、轻自治，重管理、轻服务现状，南湖社区经街道、社区、社会单位多方筹措了400平方米的志愿服务中心，成功使“微益坊”落地，成为社区社会组织的孵化、活动、展示基地。2015年3月16日，南岸区民政局作为牵头单位，制定了南岸区社区“微益坊”实施方案，方案对其组织架构、工作目标、实施细则以及工作制度都进行相应的规定和解释，尤其对于“微益坊”的运作模式、入驻条件、以及如何发挥自身的作用服务社区进行了详细的说明，充分的强调了入驻的组织必须是能够为居民提供低偿、优质、便民服务的相关组织单位。

同时，社区党委充分调动社区党员的积极性，发挥他们的模范带头作用，以党建促进社会组织建设。将社会组织党建与社会组织服务工作相结合，鼓励党员在条件充分的情况下在社区社会组织中积极发挥作用，配合社区组织和社区工作人员，扩大党组织工作的覆盖面，正确引导社区社会组织的发展方向，完善基层社区社会组织党建工作。

（二）借助“微益坊”，提供社区居民多元参与治理平台

治理区别于管理，强调多元参与，通过协商共治的方式来解决问题。“微益坊”的成立，搭建了社区多主体参与社区治理的平台，为多元主体参与治理奠定基础。一方面提供了正式的议事场地，为共建共治提供了基本条件。场地的建立不仅解决了原先社区居民想参与而没有渠道的困难，同时有益于形成参与议事的氛围。于社区而言，建立正式的场地是落实对居民的承诺，于居民而言，心中会改变原有的观念，逐步唤醒主人翁意识，游离分散的意见也有了统一的归集地点。另一方面，划清权责范围，各司其职。在开展基层议事协商时将群众诉求按照“大事”“小事”“私事”进行分类处理，合理界定政府部门、社区组织和居民群众个人的职责边界和互补共生关系。政府部门管理“大事”，社会组织管理“小事”。社会组织扮演着重要的角色，承担着“最后一公里”的任务，具有不可替代的作用。对此，还提供了一整套议事机制，确保参与有序高效。类似下水道堵了这样的“小事”，居民通过“微益坊”提出召开院坝会议，区里的社会组织互助会向社区汇报相关情况，居民参与商议解决方案，按照相关原则，就可迅速完成相应的化粪池改道，大大提高了办事效率。

（三）利用“微益坊”，整合資源提升社会组织服务能力

一是整合社会组织资源。一方面，“微益坊”作为枢纽型的平台，将社区居民不同类型服务的需要同相关社会组织建立联系，通过政府购买服务、公益站承办等形式，向社区居民提供各类公共、公益服务，解决社区公共事务矛盾和居民的问题。[4]所有社会组织进驻“微益坊”后，都会将组织资料进行备案和归档，相关信息会生成组织清单，为日后政府购买社会服务提供参考。同时，依托“微益坊”的品牌效应，社会组织在进行政府购买的竞争中更具有优势和竞争力。另一方面，“微益坊”内部社会组织通过加强交流和互动，通过商议制定了社会组织管理制度，定期整理档案，定期召开会议研究组织服务状况，互相学习借鉴，优势互补，提升各个组织的整体素质。

二是整合资金资源。缺少资金支持是困扰老旧小区进行整体改造最突出的问题，因而“微益坊”在着手申请公益基金时，还在社区范围内进行了广泛的动员，对象包括社区居民和周边的门面、企业，取得了足够的资金对社区进行了改造，增强了社区的“自我造血”功能。此外，“互联网+”的东风为“微益坊”进一步发展注入动力。一方面把 “微益坊”把“生意”做到了网上，将社区居民闲时做的手工艺品发布到网上进行售卖，所获收益作为善款注入微益坊公共基金中去，用来帮助更多的困难居民以及改善社区居住环境。另一方面搭载互联网基因，催生新社会组织。通过网络平台将志趣相同的居民聚集在一起，孵化更多的社区社会组织。

三是整合服务资源。随着“微益坊”运行机制的不断完善、社区居民的不断参与，其发挥服务的功能变得越来越突出。南湖社区公益站自2014年10月成立以来，筹集资金5万元，实施公益项目4个，惠及居民5000人次;党员护绿队认领绿地面积1200平方米，带动居民加入保护绿地的阵营中，社区环境得到极大改善;“邻里亲俱乐部”主要是关爱空巢老人，对他们进行帮扶和照顾;“小太阳四点半学校”充分利用小学生放学后至家长下班时间之间的空档，对他们进行作业辅导和托管，解决家长的后顾之忧。只要你需要，在“微益坊”就能找到相应的社会组织提供服务，这样的一站式服务模式极大地便利了居民的生活，在不断的互动交流中，“微益坊”得到更多居民的认可与信任，为和谐社区、“三益”社区的建设立了下功劳。

三、“南湖模式”治理探索的价值与意义

（一）坚持党的领导，以党建促进工作完善

政治体制决定了我国的社会治理体系一定要坚持党的领导，在此基础上充分发挥各主体参与社会治理的积极性。社会组织重视党建工作，有利于自身的健康持续发展。一方面，面对日益多样化的社会需求以及自身地位的逐渐上升，坚持党的领导能够保证社会组织按照正确方向发展，提高政治站位，始终同国家的大政方针保持一致，始终同人民群众的需要保持一致。另一方面，坚持党的领导能够提升社会组织凝聚力，激发组织活力。社会组织因其自身的自发性和民间性的特征导致组织本身的凝聚力并不强，通过加强党建工作，将组织成员紧密团结起来。可以看到，南湖“微益坊”在实际的运作过程中，既有完善的党建工作，又充分发挥社区党员的模范带头作用，从组织层面和个人党员层面共同推进“微益坊”工作的开展。

（二）承接公共服务职能，“减负”作用明显

社会组织在承接公共服务的过程中得到了历练，丰富服务技能，提高服务水平。同时，老旧小区改造和流动人员的融入也在其中得到解决。通过社会组织的成长和项目的推动，扩大了社区居民参与程度，增强社区自治功能，有力地促进了社区建设全面协调发展。

社会组织的壮大还能为政府“瘦身”，成为承担政府公共服务的重要载体。基层政府对社会组织由施助人转变为合作伙伴，共同参与到社会治理中，放权于社会组织，促进公共服务提供的高效化和精准化，将政府从繁琐的事务中解脱出来，形成了由社会管理向社会治理转变的共建共治的局面。[5]

（三）形成民主治理机制，提升居民参与度

“微益坊”作为社会治理“载體”、枢纽型平台，其发挥功用的过程中体现了“参与民主”的民主形式，形成了民主治理机制。这样的机制不再是形式上的投票，而是实质性参与对公共事务的治理。面对纷繁复杂的利益诉求，在解决实际的公共事务中，不再是传统意义上的自上而下的安排，而是借助这样一个平台真正的问需于民，充分调动社会组织、社区居民参与到决策的过程中，形成良性的互动，达到资源共享，优势互补的理想状态。

（四）“善治”理念贯穿始终，形成治理的良性循环

治理与善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[6]善治模式具有合法性、开放性、责任性、回应性、参与性、协商性、有效性、公正性、稳定性等特征。社会组织作为社会治理的主体之一，同政府一样具有合法的地位。相较于政府，其对于社区居民的需求具有更好的回应性、开放性、协商性，也更具有责任性、公正性。南湖社区大力孵化和扶持社会组织发展，充分体现基层政府治理理念的转变，能够达到多元治理、和谐治理的社会形态，将矛盾化解于机制之中。而这样的最佳状态，会推动社区治理走上良性循环的道路。

总体来说，社会组织的孵化和培育，对于政府部门来说，能够承接部分职能，及时有效地解决在社区治理中存在的问题;对于居民来说，能够满足日益多样化的需要，也是参与社区治理的途径和平台。虽然当前社会组织成长、发展和承接公共服务的能力存在着差异，但南湖社区的探索与实践展示了一条政府如何培育和发展社会组织，让社会组织参与到社会治理的路径。这就需要应当充分认识和肯定社会组织的价值，真正地让社会组织参与到社区治理中去，推动基层社会治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]谢来位.搭建互动协商平台 加强基层社会协同治理[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2015（05）：18.

[2]【美】戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].周敦仁等译.上海：上海译文出版社，2006：22.

[3]包雅钧.“三事分流”：社区治理的南岸试验[J].决策，2015（11）：54.

[4]中国文明网.重庆市南岸区：探索建立“微益坊”打造志愿服务之区[EB/OL]，2017-08-14，http：//www.wenming.cn/dfcz/zq/201708/t20170814_4382824.shtml.

[5]周红云.社会管理创新视角下的社会组织发展——宁波北仑区社区社会组织发展的案例研究[J].中共宁波市委党校学报，2011（06）：30.

[6]俞可平，李景鹏，毛寿龙，高小平，彭兴业，杨雪冬，董礼胜.中国离“善治”有多远——“治理与善治”学术笔谈[J].中国行政管理，2001（09）：15.

作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：张 波