重庆社会组织参与应急管理服务的困境与路径

孙雪

据统计，重庆社会组织总量达17154个，志愿服务组织总数达34466个，实名认证志愿者总数达5264030人[1]，彰显了社会组织资源较为丰富；社会组织也因“提供专业技术支撑、搭建风险信息沟通平台、动员与整合社会资源、供给多样化公共安全服务产品”[2]等功能优势，成为协助政府治理应急管理工作的有益力量。然而，社会组织参与应急管理服务时，存在登记制度联动缺位、信息联动错位、激励政策联动缺位等三大困境，制约社会组织参与应急管理服务协同作用的发挥。为此，可从厘清业务界限、优化信息平台、完善激励政策三个方面提升社会组织参与应急管理服务协同性。

一、社会组织参与应急管理服务的三大困境

（一）登记制度联动缺位，制约服务合法性

由于社会组织实行“双重管理”，各级民政部门是社会组织登记管理机关，负责其成立、变更、注销等登记工作，而在各级民政部门登记之前需要业务主管单位审查。社会组织参与应急管理服务主要分两种情形，一种是“双重管理”式参与应急管理服务的社会组织，即有应急管理业务主管单位，也有日常管理单位，另一种情形是可直接注册的公益性社会组织参与应急管理服务。但实践中这两种情形都存在不足。

1.业务主管单位难寻，制约注册登记。由于应急管理服务涉及业务主管单位多，业务交叉重叠，出现业务审核单位推诿扯皮，导致社会组织因无业务主管单位限制登记注册，使其不能合法参与应急管理服务工作。如蓝天救援队是中国民间专业、独立公益紧急救援机构，已在全国31个省市（自治区）成立品牌授权的救援队，截至2018年9月，蓝天救援队伍有16支，但接近一半因无业务主管单位等原因不能完成注册，影响参与应急管理服务的数量和质量。

2.缺乏参与服务联动管理制度。完成注册的社会组织业务主管单位分散在共青团、红十字会、民政、应急办等部门机构，由于服务范围、服务权限分散，尚未出台行之有效的社会组织参与应急管理服务的联动制度，使得社会组织参与应急管理服务的联动权利义务、联动标准等名目不明晰，不仅让社会组织参与应急管理服务蹑手蹑脚，而且也让部门机构联动管理缺乏制度依据。

（二）信息联动错位，制约服务科学性

基于突發事件应急管理生命周期和社会组织功能可视社会组织参与，应急管理服务分为事前服务的应急教育类社会组织、事发服务的救助类社会组织。社会组织媒介联络作用的[3]前提就是实现各类信息联动共享，但实践中这两类信息联动不到位，制约其服务协调作用发挥。

1.服务信息数据库有待优化，出现宣教培训服务联动错位。目前，实践中已经启用了社会力量参与救灾服务的信息平台，做到了基于某个突发事件的“灾害-需求-申请-任务”及时发布，标志重庆市社会组织参与事发应急管理服务实现了网络化、数据化，但应急教育类社会组织参与应急管理事前服务时，尚未实现服务需求网络化、平台化，加之已有的社会组织登记服务范围存在不规范、不准确等漏洞，出现宣教培训需求信息和社会组织供给信息分割，尚未实现社会组织宣教培训供给与宣教培训需求信息的最佳联动和匹配，制约宣教对象自救互救技能的转化。

2.缺乏联动协调平台，出现救助服务联动错位。社会组织与政府联动、社会组织与社会组织的联动一直处于探索阶段，尚未形成具有法律意义的联动机制，制约了社会组织参与应急管理服务的信息收集、整理、共享能力，导致“详细受灾情况、援助目标、人员需求、物资分配不清晰”[4]，不能实现社会组织救援层面的供给与需求信息最佳联动匹配；加之社会组织不具备联动的主导性，多是被动接受外界需求信息，也无法实现社会组织救助层面的供给与需求技术最佳联动匹配。如2017年重庆6.9暴雨，社会组织信息协同联动就存在平台漏洞问题。

（三）激励联动缺位，制约服务持续性

社会组织参与应急管理服务的需求具有多元性和层次性，包括低层需求、高层次需求、内在需求、外在需求等[5]。有效满足社会组织参与应急管理服务的需求，有利于提升社会组织参与应急管理服务质效，但实践中这方面还存在不同层次的欠缺。

1.社会组织参与应急管理服务的激励政策碎片化，出现服务“失灵”。新时代应急管理服务内容具有复杂性、动态性的特点，仅靠一个部门的激励政策很难完成应急管理服务，加之配套激励政策不成熟，这让社会组织参与应急管理服务时，存在服务保障的后顾之忧。如重庆某支救助型社会组织在参与一次水上应急救援服务时，救援工具冲锋舟需加汽油，但当地加油站要求其出具相关管理机构开具的大量使用汽油的资格证明，原本是好政策但是在此情况下就变成了坏政策，耽误最佳救援时间，出现服务“失灵”现象。

2.社会组织参与应急管理服务的激励需求“倒置”，出现流失现象。社会组织参与应急管理服务过程，其实质就是社会组织追求较高层次需求的过程，但服务中存在物质激励需求没有保障，导致出现社会组织的低层次需求即生存需求没有得到满足的普遍现象，社会组织出现“低层次需求不满足，但满足高层次需求”的需求倒置，这违背社会组织成长需求依次由较低层次到较高层次的客观规律，造成社会组织及社会组织成员流失，增加政府购买社会组织参与应急管理服务的各种成本。

3.社会组织参与应急管理服务的激励手段单一，出现激励“留白”地带。实践中《重庆市应急志愿者管理办法》只是宏观规定了正激励、负激励的奖励与惩罚的条款，涉及的激励手段仅停留在精神层面，未对其他激励手段做出说明，存在激励手段单一，出现激励“留白”地带，牵制了社会组织参与应急管理服务的主动性。

二、优化社会组织参与应急管理服务的路径

（一）厘清业务界限——实现业务审核与注册登记双向联动的前提

1.分类培育指导，保证社会组织参与服务的合法性。民政部门要按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，确保参与应急管理服务且属于公益慈善类社会组织可直接登记；确需业务主管单位审核才能完成注册的，各级民政部门、应急管理部门和涉及其他业务部门要磋商共议，明确业务主管单位及其对应审核标准，解决社会组织因业务主管单位“推诿扯皮”而不能完成注册问题，确保每类社会组织参与应急管理服务的合法性。

2.优化参与服务联动管理制度，做到业务审核部门与民政部门联动管理。一方面，业务审核部门牵头制定社会组织参与应急管理服务的行业标准，明确不同类型社会组织在应急管理事前、事中、事后的工作流程及其联动权责，为后续的管理提供联动基础；另一方面，民政部门要尽快对社会组织参与应急管理服务联动制度进行规划、设计，重点围绕经费联动、人员联动、信息联动等内容，构建业务审核部门与民政部门良好联动管理圈，确保每次服务“联得及时、联得准确、联得有效”。

（二）优化信息平台——实现需求与服务线性联动的基础

1.建好社会组织参与应急管理服务信息数据库。一方面，保障应急教育类社会组织参与应急管理事前服务的网络化、数据化，可开通应急管理服务需求发布网站，社会组织可以及时掌握应急管理事前服务动向，并丰富市民、机构、政府对应急管理事前服务需求的发布渠道，让各类主体的应急管理服务事前需求“及时寻找帮手”；另一方面，提升救助类社会组织参与应急管理事发服务的网络化、数据化，可从规范已有社会力量参与救灾服务平台着手，重点掌握专业技能、队伍状况、设备资源、分布位置等基本信息，确保信息录入和审核工作的准确性，通过社会组织公众信息网实现信息发布、动态管理，为科学调度、有序协调社会组织参与应急管理服务提供联动信息。

2.成立社会组织参与应急管理服务联动协调平台。通过梳理近年来社会组织参与应急管理服务的经验，尤其是社会组织参与2018年寿光洪灾的服务，由于服务中成立了“社会力量参与潍坊抢险救灾协作平台、社会力量参与潍坊抗灾救灾与恢复重建协作平台”，有效发挥社会组织协同政府参与应急管理服务的作用。重庆可以借鉴上述经验，由民政、应急机构牵头，成立社会组织参与应急管理服务联动协调平台，保证社会组织参与应急管理服务具有统一“出入口”，协调平台管理由政府和社会组织调派人员共同完成，且要与救灾指挥部保持信息联动，做好社会组织动态信息（如服务名称、服务时间、服务地点、服务资源等）、应急管理需求信息的收集分拣，保证每次服务实现精准匹配对接，科学绘制社会组织参与应急管理服务“时空图”。

（三）完善政策——实现激励与管理发散联动的保障

1.串联激励保障政策，提升服务水平。可借鉴深圳先进做法，尝试从薪酬体系、专业岗位设置、教育培训、服务保障等多方面构建社会组织参与应急管理服务的串联式政策保障框架，实现社会组织参与应急管理服务的激励与日常管理联动，不仅有利于解除社会组织参与服务的后顾之忧，而且有利于提升社会组织参与应急管理服务的水平。

2.理顺需求层次，逐级保障激励需求。优先满足社会组织参与应急管理服务的生存需求，其核心就是保障社会组织参与政府购买服务，可以借鉴上海、深圳、苏州在这方面的先进经验，重点保障好社会组织参与购买服务时机会均等、时限及时、资金透明，以满足社会组织生存需求，并建设一批具有品牌效应、地方特色的社会组织参与应急管理服务。

3.丰富激励手段，铲除激励“留白”地带。采取差异化的激励方式，才能提高激励的效用性，增强激励的吸引力[4]。立足《重庆市应急志愿者管理办法》，丰富社会组织参与应急管理服务的激励手段，明确激励标准。一方面，对社会组织参与应急管理服务过程中产生的先进个人、服务模式等服务成绩、经验，进行荣誉表彰，宣传推广，并扩大激励效果运用范围，可适当延伸至工作考核、學习考核中，充分发挥正激励作用；另一方面，对于服务中出现违纪服务或产生不良社会影响的，依据服务损失划定负激励的惩罚标准，做到正强化与负强化激励手段的结合，激发社会组织参与应急管理服务的积极性。

参考文献

[1]重庆市民政局.2018年2季度民政统计数据http：//www.cqmz.gov.cn/cqmz/html/tjxx/20180814/11252.html.

[2]董幼鸿.社会组织参与城市公共安全风险治理的困境与优化路径[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2018，（4）.

[3]江世银.发挥社会组织在社会预期管理中的作用[N].学习时报，2017=04-12.

[4]周芳检.突发性公共安全危机治理中社会参与失效与矫正[J].吉首大学学报（社会科学版），2017，（1）.

[5]唐华茂.我国应急管理人才激励问题研究[J].经济管理，2011，（4）.

作 者：中共重庆市委党校应急管理中心教师

责任编辑：粟 超