全球治理对国家主权的影响及应对

肖雯

改革开放后的中国，愈来愈充分融入到全球经济、文化和政治交流中，不断加深和其他国家间的互动和相互影响，在这个既是机遇又是挑战的全球化浪潮中，既有扬帆前进的动力，又难免遭遇全球治理对国家主权的冲击和影响。全球化是一个不可逆转的社会历史变迁进程，其基本特征就是在经济一体化的基础上，世界范围内产生一种内在的、不可分离和日益加强的相互联系。[1]全球化最初是从经济领域开始，通过降低关税和减少贸易壁垒等方式加强国家间的贸易合作，并在其迅猛的发展态势下，从货物贸易推至服务贸易、知识产权、投资和金融合作，从经济领域到文化、生态环境、资源、公共健康和国际罪行规制等领域，对全球的经济、文化和政治生活都产生深远影响。正如Peter Spiro所言：“全球化是一个如此广泛的现象以至于任何试图对其进行全面综合性的描述都是徒劳的。”[2]全球化无论从深度还是广度上都已经对国家产生了巨大影响，各国日益一体化导致国家在经济、政治和文化上独立程度的降低或者国家主权的式微，甚至有学者指出：“无论人们如何评价全球化，涉及的都是这样一种强势理论：以领土来界定社会领域的时代形象，曾在长达两个世纪的时间里，在各个方面吸引并鼓舞了政治、社会和科学的想象力，如今这种时代形象正在走向解体。”[3]

一、全球化背景下全球治理概念的勃兴

全球化是指经济、社会、文化和政治跨越国界一体化的各种过程。[4]它对以物理上的领土概念作为社会、文化、经济或政治关系的组织原则产生了深远影响。随着全球化进程的纵深发展和国际政治经济文化格局在全球化背景下的不断调整，全球治理（global governance）问题引起了国际社会的广泛关注。“全球治理”之所以成为近年来学者们研究的宠儿，主要原因在于：随着全球化时代的到来，人类的政治生活正在发生重大变革，人類政治活动的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从国家的政府统治走向全球治理（global governance）。[5]全球治理理论与传统政府统治理论的重要区别之一就是其适用范围超越了国家的界限，能够适用于更加广泛的超国家层面。同时，在治理和善治的概念框架下，权威源于政府与公民对公共生活管理的认同和共识，是政治国家与市民社会的新型合作关系，是一种使公共利益最大化的社会管理过程。

不可否认，全球治理理论作为一种全新理念是“全球化时代”引发的各种挑战和变革的必然产物。全球化反映了在技术力量和经济力量的共同推动下，世界正在被形塑成一个共同分享的社会空间，全球任何一个地区的发展变化均可能对另一地区的个人或群体生活机制产生深远影响。一个休戚相关的世界，需要的是一个全球统一协调的治理模式。[6]因此，通过具有约束力的国际机制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序的全球治理模式受到国际法学者和国际政治学者的广泛关注。

对全球治理理论进行深入研究的著名学者安东尼·麦克格鲁（Anthony G. McGrew）指出：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织—国家机构、政府间合作等—制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范， 而且意味着所有其他组织和压力团体—从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织—都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。很显然， 联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是它们绝不是唯一的因素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”[7]因此，全球治理即是为维护国际社会正常秩序，实现人类普世价值，各国政府、政府部门、正式的国际组织和非正式的全球公民社会组织以共识为基础，依靠调解国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序解决超国家层面的问题，从而影响或者将要影响全人类的诸如全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪、基本人权保护等跨国性问题的全球规制机制（global regimes）。

二、全球治理对国家主权的冲击和影响

近代意义上的主权理论是16世纪法国政治思想家让·博丹提出的，他的主权理论是为巩固君主的绝对专制权力服务的，此种意义上的主权主要是指君主在其统治范围内所拥有的至高无上的绝对权力。此种主权概念在17世纪中叶以后伴随着威斯特伐利亚体系（Westphalian System）的产生而完整确立。威斯特伐利亚体系形成后，建立在领土、主权和人民三要素之上的国家就成为国际政治生活的核心。然而，不可逆转的全球化趋势已经对领土、主权和人民三要素构成巨大挑战，正在从根本上动摇国家在人们心中的形象。国家对本国领土内经济、文化、政治生活的管理权力已从绝对走向相对，国家的独立性降低，国家间相互依存的程度提高，国家把握自身命运的能力受制于外部强大的经济和技术力量。

在全球化背景下，国家统治内国的权力受到了多方制约：第一，国际贸易和资本市场的勃兴干扰着国家独立控制本国经济的能力，经济一体化从某种意义上而言导致了国家作为社会组织单元的衰落；第二，全球化使得国际组织在数量上和影响力上均迅猛发展，从而使其获得更多的独立性，并且国家通过委派代表参加国际组织的方式对国际组织的日渐兴起做出回应，并从侧面强化了国际组织在国际社会的地位和作用；[8]第三，在全球化的驱动下，一个部分由上述国际组织生成的“新型的国际法”，通过创造普遍性的，对国家给予其内国公民待遇具有约束性的义务，从而对国家独立的国内政策行为进行限制。[9]这一新的国际法形式被一些学者称之为“世界法”（“cosmopolitan law”或“world law”），已成为非政府国际组织试图影响或限制国家实施其国家主权能力的重要机制。上述三个趋势导致了全球治理体系的蓬勃兴起，并对传统的国家主权造成冲击和影响。

（一）日益一体化的全球经济对国家主权的影响

全球化对一国的国内经济产生的深远影响主要体现在：二战结束以来，由于贸易领域大幅度地削减关税和去除贸易壁垒，已经在过去的二十多年里，加速了商品和服务全球范围内的自由流动。全球化对资本跨境流动促进作用甚至超过了对货物贸易的推动水平。国家通过放松对资本跨国流动的管制和降低外国商品和服务的关税促进了资本流动的爆炸式增长。正是由于跨国经济活动的国家间壁垒的减少，国家更易受全球市场力量的影响。[10]

许多专家指出，国际资本市场对国家独立制定宏观经济政策方面制约愈来愈多，例如，国家已不能完全独立的控制本国货币的价值，国际市场的汇率波动反过来会限制国家追求自身独立宏观经济政策的能力。再则，国际市场也可能在财政政策上对国家施以同样限制。由于各国政府在国际资本市场上发行债券，其国内财政政策的制定会受制于其所发行的债券的价值。国际债券市场可能会对积累了巨额预算赤字的国家施以惩罚。在2008年金融危机之后，诸如希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙等国家在国际资本市场、欧盟和国际货币基金组织的压力下根本性地变更其国内财政政策。

事实上，国家受全球市场影响的强弱与其综合国力息息相关，经济实力强大的国家，拥有着世界舞台上更强大的话语权，在制定国内经济政策时则不会显得如此无力。此外，仅仅是因为国际贸易和资本的高度流动是不会导致国家消亡的结果，经济全球化已经对国家制定和实施国内经济政策产生限制是毋庸置疑的，但此种限制的范围目前仍存有争议。

（二）国际组织的兴起对国家主权的影响

除了跨国贸易和资本的大量流动，全球化还促成了国际组织在国际关系中作为一个全新的关键角色的崛起。在全球治理框架体系内，政府间或非政府间国际组织发挥着越来越积极的作用。例如，在过去很容易引发武装冲突的两个国家间的领土争端现在可以通过国际法院予以和平化解，同样地，国家间的贸易纠纷过去往往是通过不友好的报复性关税方式予以解决，而现在更多地是在WTO争端解决机制下予以解决。

国际组织是由多个国家根据一项国际协议建立起来的法律实体，它具备独立的法律人格，能够独立地在国际平台上行使权利和承担责任。传统上，国际组织并没有直接行使主权的权力，相反地，国家的义务承担是通过国家国内法律程序进行的。例如，像美国—墨西哥索赔委员会这样的国际性仲裁庭，在要求当事国因虐待外国公民进行赔偿时，被要求的国家依据其国内法律流程，对是否遵守仲裁庭决定享有最终决定权。这是符合传统威斯特伐利亚体系关于一国之同意是减少其主权之必要条件的主权原则。然而，近年来，一些国际组织获得了优先于国家主权的权力。例如，欧洲法院（ECJ）有权要求主权国家遵守欧盟条约，并且它做出的判决对欧盟国家的国内法律体系亦会产生直接效力。与传统的国际组织不同，欧洲法院在其成员国的国内法律体系中可以行使主权权力解释和适用条约义务。在签订北美自由贸易协定（NAFTA）之前，美国商务部对被认为存在不公平的补贴或者倾销的外国进口商品，有绝对地和排他地权力对其征收关税。在1994年签订了NAFTA后，美国也试图将一部分主权权力转移至NAFTA。之后，美国与加拿大和墨西哥关于进口关税的纠纷均提交至NAFTA 的仲裁庭，而未诉至美国国内的法院或机构。此外，一些国际组织采取不直接地行使主权权力来影响国家，例如，世界银行和国际货币基金组织要求借款人采取提高税收、缩减开支、或者取消对资本流动的控制等国内政策。

（三）“新型国际法”对国家主权的影响

近年来，国际社会出现了一种被学者们称为“世界法”“超国家法”的新型国际法。它与传统国际法的显著区别体现在两个方面：一方面，此种新型国际法的调整对象包括国家与其公民或者不同国家公民之间的相互关系。其最典型的例证是国际人权法的出现，它最大的革新在于坚持人权具有普遍性。按照传统的国际法理论，如果国家对其本国公民造成傷害，该公民是无法获得国际法上的救济。而“新型国际法”否定了这一前提，它主张如果个人的国际人权受到侵害，即使施行侵害行为的是其本国，该国家的行为仍然违反了国际法。另一方面，“新型国际法”的第二个标志是创建、解释和执行国际法的过程产生了变化。传统上，对国际法的解释和适用很大程度上依赖于国家的实践和意见。主权国家可以拒绝遵循某一国际习惯，或者拒绝承认某一国际法规则。而在“新型国际法”框架下，国家的同意随着国际强行法的出现和国际人权法的强调，其重要性有所下降。国际强行法中义务包括禁止种族灭绝、禁止酷刑等明确的国际义务，这些义务即使缺乏国家的明示同意依然是必须遵守的。国际人权法亦试图扩展强行法的内容范围并限制国家变化、解释和适用国际法的自由。

三、国家的地位矫正和中国对主权挑战的积极应对

尽管全球治理理论的风行对国家的地位和主权形式造成了或多或少的冲击和限制，国家在可预见的将来不仅不可能消失，而且仍会发挥不可替代的重要作用。首先，国家仍然是最重要的政治权力主体。越来越多的国际组织开始在国际社会分享国家的政治权利，权力主体较之以往明显增加，但国家仍是众多权力主体中最重要的组成部分。一些国际组织如联合国为维持和平而有权使用少量的警察和武装力量，但仍不能与国家全面掌控国内立法权、行政权、外交权、战争权和武装力量使用权相提并论。其次，国家仍是正式规则的主要制定者。在全球化的背景下，政府间和非政府间国际组织虽然开始分享包括各种规则和制度的制定权力，不可否认的是，国家仍是最重要的国内规则和国际规则的制定者和实施者。国家是重要国际规则的主要参与者，只有当国家参与这些国际规则的制定并实质性地支持这些规则在本国实施时，这些国际规则才具有现实意义。最后，国家仍是国际社会最重要的行为体。国际政治生活中“无政府的治理”或“无国家的治理”在某种程度上已成为一种现实，但非国家组织或全球公民社会组织只是国家和政府间国际组织的一种补充，以国家为主体的政府间国际组织在国际政治生活中仍然占据主导地位。

然而，全球化背景下，全球治理理论的广泛关注对国家主权造成的冲击和影响是客观存在的。国家不可替代的国际地位应得到充分矫正，但作为发展中大国，研究如何应对全球化对本国及其主权的挑战是尤其重要的。国家主权涉及国家根本利益，任何国家在让渡和限制国家主权时都应格外审慎，以保证最大限度地维护国家主权，增进国家利益，并增强国家在国际事务处理中的作用和影响力。无论是全球化还是全球治理理论都是由西方发达国家主导的，它们是全球化进程的操纵者和全球化规则的主要制定者，发展中国家一直处于相对被动的地位。但随着全球化进程的进一步推进，国际社会规则主导的意识加强，发展中国家在国际社会的话语权亦日益加强。中国作为发展中大国，更要认识到全球化是一种现实的发展趋势，应该因势利导地积极迎接全球化对国家主权的挑战，而不是消极地对抗和躲避，这是维护发展中国家主权的唯一正确方向。

首先，无论是全球化还是全球治理都强调国际社会的规则意识，在认识到全球化是一种不可逆转的必然趋势后，中国应积极地参与国际政治经济秩序的重构，特别是国际社会治理规则的制定和实施过程，充分建立自身负责任、守规则的大国形象，在全球治理中承担更加重要的作用。目前，国际社会在贸易领域的统一规则已日臻完善，但在投资、金融、公共健康、环境保护、劳工权益等方面，仍缺乏全球性统一规则，国际规则的制定仍存在很大发展空间。一方面，对于既定的国际规则应主动遵守并在发生纠纷时充分利用法律手段维护自身权益；另一方面，对于全球性或区域性新规则的制定，应主动把握时机，争取规则制定的主导权，注重强调发展中国家的利益，平衡东西方国家的国际话语权，倡导一种民主、公正、透明和平等的全球治理，中国作为发展中大国，应在全球治理中主动肩负更多道义责任。

其次，积极派代表参加政府间国际组织，加大自身在国际组织的影响力。全球化在很大程度上削弱了传统的国家主权，但主权国家的政府在过去是全球治理的主角，将来也仍将是全球治理的主角。建立超越各国政府之上的世界政府，在可预见的将来阻力很大且难以实现。主权国家之外的非国家行为体事实上受某些国家的影响甚大。国际组织权力范围的扩大从表面上看是限制了国家主权的行使，但从隐性角度看，却体现了其“背后国家”的政治意图和价值。全球治理归根结底是国际社会管理模式的变革，但它并不能完全摆脱经济实力和综合国力强大的国家对其治理方式实现的影响。因此，在主权的相对性已不可逆转的情况下，中国应该加大自身在全球治理其他主体例如政府间或非政府间国际组织的影响力，以尽可能多地掌握全球治理的主动权。

最后，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序。全球治理关注生态环境、资源短缺、消除贫困、国际犯罪、遏制国际恐怖主义等人类共同面临的问题，它从某种意义上是国内治理的一种国际延伸。因而，中国应加快建设有中国特色的和谐国内社会。一方面，国际文化同构生成的是一个有着共同文化心理的和谐国际社会；另一方面，全球治理模式的发展生成也必然是一个成熟的全球公民社会。要顺利融入全球治理模式下的国际社会，必然要求国内建立起有中国特色的和谐社会，寻求中西方文明的文化认同，并达成取长补短适应现代社会和经济发展的新型文明，共同促进全球性共同问题的有效解决。

参考文献：

[1]俞可平.论全球化与国家主权[J].马克思主义与现实，2004（1）.

[2]Peter Spiro. Globalization and the （Foreign Affairs） Constitution[J].Ohio State Law Journal，2002（2）.

[3]乌尔里希·贝克.全球化时代民主怎样才是可行的？[A].全球化與政治[C].北京：中央编译出版社，2011.

[4]Julian Ku， John Yoo. Globalization and Sovereignty[J].Berkeley Journal of International Law，2013（1）.

[5]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）.

[6]高翔.论全球法治治理与中国和平发展战略[J].学术交流，2007（3）.

[7]戴维·赫尔德.全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化[M].杨雪冬，译.北京：社会科学文献出版社，2001.

[8]Julian G. Ku. The Delegation of Federal Power to International Organizations： New Problems With Solutions[J]. Minnesota Law Review， 2000（1）.

[9]Julian Ku， John Yoo. Taming Globalization： International Law， The U.S. Constitution， And The New World Order[J]. American Journal of International Law， 2014（3）.

[10]Bang Nam Jeon. From the 1997-8 Asian Financial Crisis to the 2008-9 Global Economic Crisis： Lessons from Korea's Experience[J]. East Asia Law Review， 2010（1）.

作 者：中共重庆市委党校法学教研部讲师

责任编辑：刘小侨