党政领导干部法治素养的基本内容和制度体系

杨杰

一、时代背景

2018年3月10日，***总书记在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时的重要讲话中强调：“我们的党政领导干部都应该成为复合型干部，不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系，法律就是其中基本组成部分，对各方面基础性知识，大家都得掌握、不可偏废，在此基础上做到术业有专攻。干部培训体系要围绕这个目标进行改革。”因而，抓住党政领导干部的法治思维就是把握住了全面推进依法治国的关键环节。对此，党的十八届四中全会就已提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”

二、党政领导干部法治素养的基本内涵

党政领导干部法治思维是党政领导干部在科学立法、依法行政和行政执法中对法律规则制定和实施的认可、尊重、服从和信任的思维状态和行为模式。法治是党和政府治国理政的基本方式。党政领导干部树立法治思维，需要自觉地相信法律和信仰法律，并将法律精神内化为行为规矩。国家治理体系和治理能力现代化的实现路径在于全面推进依法治国，其重点是提高党政领导干部这个“关键少数”的法治思维。党政领导干部法治思维较强，则宪法、法律和法规在国家治理过程中可得到较好实施。无论法律制定或者法律实施，党政领导干部的法治思维均占有重要地位。因此，党政领导干部法治思维是党政领导干部在科学立法、依法行政、严格执法中以法律规则和法治精神作为理念支撑。

三、党政领导干部法治思维的基本内容

（一）尊法学法守法用法思维

1.尊法学法守法用法思维的界定。党政领导干部尊法学法守法用法思维要求各级党政领导干部在日常工作中尊崇和敬畏法律、了解和掌握法律、遵守法律和依法办事。

2.尊法学法守法用法思维的养成。第一，尊法以广才。各级党政领导干部唯有自身尊重法律才能具备为人民群众服务的法律才能和法治素养。第二，学法以明识。党政领导干部应履行工作岗位职责相关的行政法律法规、民事法律法规和刑事法律法规必须熟练掌握。新任党政领导干部应当进行法律知识考试和相关培训，并且宪法法律法规应当列为党校、行政学院的必修课程。第三，守法用法以限权。各级党政领导干部带头守法用法要树立依法用权、秉公用权和廉洁用权的法治观念。各级党政领导干部要掌握权力边界、公正公平和权力监督的法治思维，并以法治思维和法治方式深化改革和解决问题。第四，完善党政领导干部学法用法制度和学法用法创新。坚持和完善领导干部集体学法、法制讲座、法律培训制度，制定年度学法计划。

（二）规则思维

1.规则思维的界定。规则思维是党政领导干部对规则认同而发自内心遵守的思想状态。法治是法律规则之治，规则思维是法治思维的核心内容。现代法治社会的构建需要良好的规则体系，而法律本身也是多种规则型塑的结果。

2.规则思维的养成。党政领导干部的规则思维就是要强调行政行为的合法性、程序性、权利义务性，树立职权法定和权责统一的观念，改变“权大于法”“信访不信法”等现实问题。规则思维的养成需要从如下几方面着手：第一，“法无授权不可为”要求各级党政领导干部理清政府权力清单和设置权力边界。科学民主的法律规则需要具有针对性、可操作性和配套性，否则法律执行中将面临良法和恶法的问题。第二，法律规则制定过程中应广泛听取人民群众和法律专家的意见。完善重大行政决策机制，明确具体操作规则，规范行政权力行使，杜绝“红头文件”代替法律、法规和规章的现象。第三，党政领导干部规则思维需要加强制度执行力培养。党政领导干部规则思维的认同机制或者考核机制将成为法治建设的基础工作。第四，严格监督体系是党政领导干部规则思维的高压线。鼓励社会监督违法违规行为，尤其是党政领导干部的违法违规行为。

（三）程序思维

1.程序思维的界定。党政领导干部程序思维是各级党政领导干部在依法行政和行政执法中应当遵循法律程序以限制权力行使和保障合法权利。法律程序可界定为由法律明确规定的行为主体为实现权利或者行使职权而对主体行为从时间和空间上予以规范的过程。

2.程序思维的养成。各级党政领导干部程序思维的养成需要从以下几方面着手：第一，完善立法程序法律制度。加强和改进立法制度建设，完善行政法规和规章的制定程序以及公众参与政府立法机制。第二，完善行政程序法律制度。制定行政程序法，统一规定行政程序的基本原则和具体制度。完善公众参与决策和集体决策等行政程序，实现行政决策权的科学性，保障行政相对人的知情权、听证权、陈述、申辨权等权利。第三，在全面深化改革过程中，先行先试的改革举措需要按照法定程序作出授权；不适应改革需要的法律法规需要通过法定程序进行修改和废止。建立法律评估和监督机制，即立法机关和司法机关审查法律规定和法律程序。第四，完善仲裁、调解等法律制度是构建多元化解决社会矛盾和社会纠纷的重要程序机制。各级党政领导干部应充分认识到社会纠纷解决不只是诉讼、行政复议、行政裁决等方式，仲裁、调解等纠纷解决机制也是与之相衔接和协调的程序机制。

（四）权利义务思维

1.权利义务思维的界定。党政领导干部权利义务思维是在行政管理中正确区分法律关系中的权利义务关系来依法解决社会矛盾和社会纠纷。法治思维的实质便是从权利义务角度來观察、分析社会问题和解决社会纠纷。

2.权利义务思维的养成。第一，在依法行政和行政执法中，党政领导干部树立权利义务思维有助于实现社会治理法治化。各级党政领导干部不能随意侵犯公民法定权利，更不能随意满足一些不合理的上访诉求和纠纷解决方式。党政领导干部应尊重和保证行政管理中所有人平等享有法律权利和承担法律义务。第二，任何被非法侵犯的权利和自由都能得到法律平等救济。任何公民均有权享有人身自由和财产安全。非经法定程序和法定理由，任何公民不能被剥夺自由（逮捕或拘禁），任何公民财产不能被征用和征收。第三，党政领导干部依法治访应当以权利义务思维来梳理和化解信访诉求和意见建议。完善多元化纠纷解决机制，依法解决人民群众的信访诉求。党政领导干部在处理涉法涉诉信访事项时应将其纳入法律程序机制，如导入审判机关诉讼程序、检察机关法律监督程序、公安机关和司法机关法律程序。

（五）权力边界思维

1.权力边界思维的界定。党政领导干部权力边界思维是各级党政领导干部在行使国家权力时应当在权力规则和权力范围内，并应避免滥用权力和不作为。从权力类型来看，国家权力可分为立法权、行政权、司法权和监察权，而其权力行使均有特定范围和界限。

2.权力边界思维的养成。依法治国的重点内容便是有限政府和限制公共权力，即由法律法规规范权力运行秩序。各级党政领导干部权力边界思维养成需要从如下几个方面着手：第一，党政领导干部必须通过法定方式和法定程序获得法定权力，而党政领导干部被赋予的权力有法定边界而不能随意突破边界。第二，现行憲法明确规定法治和保障人权为国家治理的主要目标。法无明文规定的权力不得行使；法律对权力明文规定禁止的不得行使和超越。第三，党政领导干部坚持权力行使以私权利为界限，保持权力与权利之间的利益平衡。私权利强调：“法无禁止皆许可，法无禁止不得罚。”公权力要求：“法无授权不得行，法有授权必须为。”第四，权力的立法控制、司法控制、监察控制以及权力制约机制程序化应当成为党政领导干部行使权力的制度基础。建立多元化的权利救济制度来实现权力和权利之间的结果平衡。

（六）责任思维

1.责任思维的界定。党政领导干部责任思维是各级党政领导干部在法治政府背景下应积极履行职责，否则将面临相应的法律责任追究。责任政府和责任行政要求党政领导干部在依法行政过程中树立行政责任的法治思维，即有权必有责，用权受监督。

2.责任思维的养成。第一，行政责任是规范和监督行政机关和工作人员行政执法活动的重要制度，有助于提高监察效果和行政机关公信力。主要是合理构建行政责任的理论基础和制度体系，如建立严密规范的行政责任制、过错追究制。第二，从制度构架而言，行政责任应当从实体规范和程序机制上进行规定。依法行政考核指标体系和确定行政首长为依法行政主要责任人。在依法行政中，党政领导干部应建立严格执行重大行政执法决定法制审核制度以避免法律风险。第三，行政责任应当由国家机关依照宪法和法律法规和通过法定程序予以追究，如出台《行政机关行政程序法》，明确政府决策、执行和监督的程序。

（七）服务思维

1.服务思维的界定。党政领导干部服务思维要求各级党政领导干部树立为人民服务的思维和服务型政府的思维。服务性政府意味着政府与社会的关系将转变为服务提供者与服务消费者的关系，从而是依法为市场和社会服务的法治政府。

2.服务思维的养成。第一，依法加强和规范公共服务体系建设是法治国家、法治政府和法治社会的内在要求。全面推进依法治国的主要宗旨便是为人民群众提供基本的法律服务和为人民群众更幸福和更有尊严生活提供法治保障。第二，在法治的框架内解决社会矛盾和社会纠纷以满足社会成员的法律服务需求。加强社会服务领域立法，以服务于市场和社会。第三，行政机关应当建立公平公正、惠及全民和可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。行政机关提供公共服务可通过合同或者委托方式购买公共服务。

作 者：中共重庆市委党校法学教研部主任，教授

责任编辑：宋英俊