西方社会保障制度与城镇化建设的经验教训及启示

张燕

城镇化不仅能推动经济发展、缩小城乡差距、促进社会公平，而且还能增进人民福利、提升政府治理能力。改革开放以来，中国城镇化水平不断提高，到2011年底，城市人口首次超过农村人口。伴随着城镇化的迅速发展，我国社会保障制度也处在不断探索和发展之中，社会保障水平不断提高。从国外城镇化与社会保障发展的历程来看，城镇化与社会保障二者存在重要联系。社会保障伴随着城镇化的发展而诞生，并随着城镇化的发展而不断完善。

一、西方社会保障与城镇化建设的经验及教训

分析西方发达国家城镇化过程中的社会保障的相关关系，我们主要分析美国、英国和德国这三个典型国家。其中，美国和德国城镇化与社会保障形成了较好的互动发展关系，英国则出现了一定的问题。这些经验及教训值得我国借鉴。

（一）美国社会保障与城镇化建设

在美国城镇化的进程中，城镇化由两股力量发展而来，一是农业劳动力向城镇的迁移，迁移时间比较短。二是靠大量外来移民所推动。

首先，城镇化早期没有产生现代社会保障制度。从美国城镇化的历史可以看出，从1830年至1880年是美国城镇化发展的开始阶段。在此之前，美国大约3/4的人生活在农村，美国社会是以农业为主的乡村社会，因而没有产生现代社会保障制度。

其次，社会保障与城镇化快速发展阶段基本同步。美国城镇化快速发展阶段是1880-1970年。1880年以来，大量移民把英国工业革命的成果带到美国，使美国也开始了工业革命，工业革命吸引了大量人口流向城市，城镇化发展不断加快。这段时间是美国城镇化迅速发展阶段，同时，美国社会保障制度也在这段时间内建立和快速发展发展起来的。在这个阶段导致美国社会保障制度产生和发展的直接原因是30年代的经济大危机，间接原因在于城镇化进程中的不确定风险所致。这次严重的经济危机导致了严重的社会危机。为了缓和这种危机，在1930年到1970年间，美国成立了联邦救济署，并且多次对社会保障进行立法，依次颁布了《社会保障法》《就业法》《经济危机法》，并且社会保障体系一直处在不断完善之中。

再次，城镇化放缓阶段出现了社会保障危机。在1970年以后，美国的城镇化发展速度逐渐放缓，城镇化率逐渐稳定在70%至80%之间。美国出现了人口逆城市化现象，人口由大城市迁向郊区的现象越来越频繁。在此阶段，美国社会保障制度出现了社会福利保障过高的问题，给政府带来了严重财政危机。这主要是由于城镇化放缓以及经济危机出现后无力支付巨额的社会保障费用所致。因此，在城镇化放缓阶段应合理地发展社会保障制度。此后，美国通过颁布综合预算调整法案等措施，消减政府对社会保障的支出费用。

（二）英国社会保障与城镇化建设

英国虽然是最早实现工业化和城镇化的国家，但在城镇化发展过程中社会保障事业出现了一些不协调的现象，带来了很大的负面影响。对英国城镇化与社会保障的讨论，以20世纪作为分界点，主要由于英国的现代社会保障制度是在20世纪初才开始建立的，20世纪以前英国主要是以传统的救济、慈善等社会保障事业为主。

首先，社会保障发展滞后于城镇化的快速发展。由于受第一次工业革命和第二次工业革命的推动，英国经济在20世纪前获得了空前发展，城镇化也非常迅速，英国城镇人口在18世纪60年代不到20%，到19世纪中叶约为75%。但此时的英国却出现了严重的社会问题，如：城市人口膨胀、贫富分化、住房拥挤、各种犯罪等问题。英国此时的社会保障水平却严重滞后于城镇化水平，给城镇化的发展带来了很大的障碍。

其次，社会保障发展过度。进入到20世纪以后，英国已经基本实现城镇化，因而城镇化的发展速度有所放缓，但此时英国的社会保障制度获得了重大发展，逐漸建立了现代社会保险制度，成功的进入到福利国家的行列，并对其进行了改革和完善。总的来说，英国在这段时间的社会保障水平明显快于城镇化的发展水平，二者也出现了不协调的情况，甚至在一定程度上，英国出现了过度发展社会保障的情况，导致了一系列社会问题。

（三）德国社会保障与城镇化建设

德国城镇化发展有自己的特点，农村劳动人口是向众多的小城镇流动，而且这些小城镇大都离择业者很近。德国城镇化虽起步晚，发展迅速，其过程可分为以下几个阶段：

首先，城镇化发展初期没有产生现代社会保障制度。德国在1815年至1840年时期，农业在国民经济中处于绝对支配地位，这一阶段人口流动比较少。但部分地区有少量人口流动。此阶时德国没有出现现代社会保障制度。

其次，城镇化快速发展阶段与社会保障形成了较好的互动。由于受工业革的命影响，德国从1840年至第一次世界大战前夕城镇化发展加快，大量农村劳动力流动向城市，尤其是从1871年到1914年，德国城镇化获得了飞速发展。德国城镇化飞速发展阶段，恰好是德国现代社会保险制度产生的时期。1911年，德国将原有的社会保障法律的统一为《帝国保险法》，标志着德国有了系统的法律保障；同年，德国还颁布了《职员保险法》。因此，在德国城镇化快速阶段，相应建立起了一套完整的社会保障制度，顺应了城镇化的发展，同时也促进了城镇化的发展。

二、西方社会保障与城镇化建设的启示

西方国家社会保障与城镇化建设的经验及教训对我国具有重要的启示，具体分析如下。

（一）城镇化发展与社会保障建设必须形成良性的互动关系

从美国、德国的经验可以看出当城镇化与社会保障二者协调发展时，将促进社会的进步；从英国的教训可以看出城镇化与社会保障不协调时将阻碍经济和社会的发展。

首先，美国的城镇化发展与社会保障建设形成了较好的互动关系。美国城镇化速快发展时期也是美国现代社会保障制度建立和快速发展的时期，城镇化的快速发展为社会保障打下了坚实物质基础；同时，社会保障的快速发展也为城镇化顺利进行创造了条件，城镇化和社会保障实现了较好的互动局面。虽然美国社会保障建设的直接诱因是经济危机，但经济风险是伴随着城镇化进程而产生的，同时在城镇化进程中还有可能出现失业、养老、医疗等危机，这些都会促使人们对社会保障制度提出诉求。因此，这也反应看城镇化对社会保障建设的促进作用。

其次，德国城镇化进程与社会保障发展形成了较好的互动关系。在城镇化快速发展时期，德国在世界上最先建立了现代社会保障制度，有力地促进了农村人口向城镇的有序转移，解决了当时城镇化引起的一系列社会危机。在二战后，德国城镇化发展放缓阶段，战后的经济也处于落后的状态，此时德国采取了较好的社会保障政策和经济政策。因而，德国的经济逐渐发展起来，城镇化进程也的得到推进。这些都反映出了德国城镇化与社会保障制度实现了协调发展，进而促进了社会的进步。

再次，英国城镇化发展与社会保障建设有较严重的不协调情况。一是在英国城镇化快速发展时期，社会保障建设却长期落后于城镇化进程。这个阶段英国社会保障的法制基础仍旧是沿用传统的“济贫法”，不管“济贫法”如何完善，它给人们提供的保障始终突破不了救济的性质，无法使人们真正拥有现代的社会保障制度。此时，英国在城镇化进程中出现了严重的社会危机，英国落后的社会保障制度阻碍了社会的进步，也阻碍了城镇化的进程。另一方面，在城镇化放缓，经济增长减缓时期，过度的发展了社会保障制度，使英国的福利支出急剧增加，导致了严重的财政危机，同时也降低了人们的工作意识和竞争意识。

（二）城镇化进程中应加强社会保障制度的立法

首先，从英国城镇化与社会保障建设的经验来看，最早颁布了社会保障性质的法律。在英国工业化发展早期，有力地促进了人口向城市的流动，推进了城镇化进程。之后虽然英国社会保障建设一直滞后于城镇化的发展，但在20世纪以后，英国进行了改进，改进的首要措施便是加强立法，并不断的完善。

其次，从美国和德国在城镇化快速发展时期，都加强了社会保障的立法。德国是第一个关于社会保障系统立法的国家，也是世界上第一个建立了现代社会保障制度的国家，先打社会保障建立的标志就是相关法律的制度和完善；同时美国在经济大危机时也建立了现代社会保障机制，在此时期也是通过立法的形式使得社会保障制度不断发展。

综上所述，从西方国家在城镇化与社会保障建设经验来看，社会保障制度与城镇化协调发展，将有力地促进经济发展和社会的进步；如果二者不协调将导致严重的社会问题，阻碍经济的发展。在城镇化进程中应积极完善社会保障制度的法律法规。同时，社会保障建设也必须适度，既不能落后发展，也不能过度发展。因此，无论采用哪种模式推进城镇化进程，都应重视社会保障建设，努力使二者相协调。

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作者單位：中共重庆市委党校经济管理教研部

责任编辑：张 波