民事法律援助的实施困境与应对措施

林皎　徐信贵

党的十八届四中全会明确提出：“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设……保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”进一步加强基层法律援助工作合乎民意、顺乎民心，是一项扶贫济弱的“惠民工程”、“阳光工程”，有利于最大限度地维护困难群众的合法权益。

一、民事法律援助的价值分析

（一）民事法律援助是法治国家建设的重要内容

“法律援助（LEGLEAID）起源于罗马法，在英美等法制较为完备的国家已经发展成为一种相当成熟的社会保障特别制度”[1]。我国亦建立了法律援助制度。民事法律援助是法律援助的一种，是法治国家建设不可或缺的内容。法治国家建设具有两大核心宗旨，一是规范公权力，即“确保国家各项工作都依法进行”；二是维护私权利，即“保护公民的合法权利”。民事法律援助通过直接或间接的帮助措施，提高人民群众的法律意识，降低人民群众的诉讼成本，增加人民群众的司法救济能力，从而加强对公权力行为的司法监督和私权利的全面保护，夯实依法治国的基础。

（二）民事法律援助是促进社会和谐的重要保障

民事法律援助是指法律援助机构基于当事人的申请，对经济上处于相对弱势的当事人无偿提供法律服务，从而降低其诉讼成本，提高其司法救济的可能性，从而确保法律正确实施、维护合法权益、促进社会公平正义实现。从某种意义上说，民事法律援助的对象是弱势群体，主要是残疾、无业、失业、孤寡、贫困、农村失地等人员构成。弱势群体的法律援助问题不仅关系到当事人的合法权益的实现，而关系到和谐社会局面的形成。当前，不少群体性事件就是因为弱势群体的利益诉求实现受阻而造成的。因此，通过法律援助，使弱势群体的利益诉求和矛盾纠纷在法治的框架内有效解决，有利于提高社会稳定。

（三）民事法律援助是维护人民权益的重要手段

在现代法治国家中，权利和义务往往通过立法方式予以分配，并呈现于法律规定中。然而，法律规定中的权利并不是一种“已然”权利，公民合法权利的实现往往受限于一些客观因素。例如，公民的合法权益受到侵害后，如果其无法通过法律途径获得救济，那么法律赋予其的合法权利就“不复存在”了。社会上的弱势群体在收入、维权上往往处于劣势，高额的诉讼成本使得一些公民对司法诉讼望而却步。因此，法律援助机构向这些弱势群体提供无偿的法律服務，有利于填补其权利实现上的不足，从而进一步维护和保障其合法权益。

二、民事法律援助工作的现存问题

（一）援助服务供需失衡，“应援尽援”尚难实现

法律援助的法律性质是行政给付，是政府对经济确有困难的当事人提供的某种帮助。政府在法律援助的应然目标是“应援尽援”，即让“经济确有困难的当事人”也能通过司法途径进行权利救济。政府法律援助的应然目标到实然状态的转化往往受限于客观现实，取决于法律援助服务的供需格局。由于我国经济发展水平、法律服务人才、法律服务质量等因素的制约，加上法律服务费用的不断上涨，使得具有公益性的法律援助资源日益紧张，难以满足日益增加长的法律援助服务的需求。近年来，随着社会经济活动日益丰富，民事法律纠纷日益增多并呈现出复杂化、多样化的特征，人们对民事法律援助的需求日益增长。虽然，近年来我国律师人数“以每年两万左右的速度增长，截至2017年全国律师人数已经突破30万”[2]，但这种增加速度与民事法律援助需求的增长速度还存在较大差距，民事法律援助服务资源缺口日益扩大。这种缺口在农村地区更为明显。在我国欠发达的农村地区，援助律师较为短缺，法律援助的便民措施和组织网络都存在一些不足，这在一定程度上影响了法律援助工作的正常开展，“应援尽援”的目标尚难以全面实现。

（二）宣传手段欠新颖，民事法律援助认知度低

民事法律援助的效果与对民事法律援助的认知情况密切相关。当前，不少人对法律援助还存在认识误区，即认为法律援助只针对刑事诉讼当事人，民事法律纠纷不在法律援助的范围之内，这导致一些原本可以申请民事法律援助的纠纷并没有在民事法律援助下通过司法方式解决。而在广大的农村特别是欠发达地区的贫困山区，人民群众对民事法律援助认知更低。广大农村居民对法律援助的了解十分有限，对“送法下乡”、“法律进农家”普法活动的参与积极性不高。一些农村居民甚至片面地认为：“只要不违法犯罪，法律援助就与自己无关”。而当其合法权益受到侵害时，又缺乏运用法律手段维护自身权益的能力。实践中，农村居民采取私力救济手段引发的恶性案件亦并不少见。私力救济是一种非正常的维权手段，容易引发更多的社会问题，不利于社会的和谐和稳定。

（三）援助门槛较高，法律援助覆盖面较窄

《法律援助条例》《关于民事诉讼法律援助工作的规定》以及各省、自治区、直辖市关于法律援助的地方性法规都明确规定：只有符合经济困难和规定案由的“双重标准”才能给予法律援助。经济困难标准主观性太强，“经济困难”这个标准在现实中的操作性不强，可能将一些“经济困难的当事人”挡在援助“人为因素”之外。《法律援助条例》把法律援助限于“提供无偿的法律服务”，而没有规定可以“减少收费”，也就是说只承认“全免”，而将“部分减免”拒之门外。这不切合我国当前社会的实际。法律援助的案由限制过于狭窄，涉及相邻权争议以及房屋转卖纠纷、婚恋习俗法律纠纷、知识产权纠纷等还不属于法律援助范围，而这些往往又是民事纠纷的主要集中领域，与人民群众的日常生活息息相关，一旦处理不好，容易引起矛盾激化甚至会“民转刑”。因此，将这些纠纷排除在援助范围之外，不符合建立法律援助制度的目的，不利于法律争议的有效解决和社会稳定。

（四）审批程序有漏洞，法律援助成本增加

根据我国《法律援助条例》第17条的规定，经济确有困难的当事人申请法律援助应当提交“身份证或者其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明”、“经济困难的证明”、“与所申请法律援助事项有关的案件材料”并提交书面申请表。法律援助机构接到申请后依照《法律援助条例》第17条的规定，对申请人提交的材料进行审查，并决定是否提供法律援助。“经法律援助机构审查批准获得法律援助的公民，须与法律援助机构签订法律援助协议，并应向法律援助机构提供与法律援助事项有关的证据材料，由法律援助机构指定律师（或公证员、基层法律服务工作者）承办，并将受援人提交的有关证据材料移交给承办”[3]。然而在实践中，法律援助审查批准程序存在漏洞。法律援助机构在审查批准过程中，只是对申请材料进行形式上的书面审查。这就意味着申请人只要能提供“经济困难的证明”，即使该申请人经济没有困难亦很有可能会获得法律援助。事实上在许多地方，“经济困难的证明”的获得相对容易。这种现象会挤占有限的法律援助资源，可能导致一些应当得到法律援助的经济困难公民难以获得相应的法律援助。

（五）配套协作不足，法律援助工作效率受限

随着经济社会的不断发展和法治建设的不断推进，各级对法律援助工作也日益重视。但因体制问题，法律援助机构与相关部门的协作机制尚不完善，公安、社会保障、民政、国土资源、工商、农业等有关部门对法律援助工作的支持力度有限；法检系统与法律援助工作也未完全实现无缝对接，例如，法律援助机构提供的援助主要是无偿律师服务，而诉讼费用减免则是法院的职权范围，获得法律援助机构审查通过的经济困难群众亦可能因为无法支付诉讼费用而导致无法立案。

三、推进民事法律援助工作的五项建议

（一）以“法律顾问进村（居）活动”为载体，提高基层法律援助服务能力

一是进一步推进“村（居）配法律顾问”工程。调整充实村（居）法律援助工作联络员，以基层法律服务所和律师事务所为依托建立起村（居）法律顾问库，以政府购买服务方式与基层法律服务所和律师事务所签订签订法律顾问服务合同，为村居群众提供基础法律服务，开展法制宣传、咨询、纠纷排查，参与疑难复杂纠纷化解，参与村居自治化管理，提出法律意见建议，将法律风险和不稳定因素化解在基层。

二是实施“三定一免”制度。以“三定一免”为载体，实现村（居）法律顾问从“有形覆盖”到“有效覆盖”的转变，即以“定人、定时、定点，免费咨询”为指引，对全国各村（居）的法律顾问进行适当调整和规范管理，推行村（居）法律顾问工作日志制度，确保村（居）法律顾问发挥实效。

（二）丰富援助便民渠道，推行“零距离”的法律援助工作模式

一是丰富援助便民渠道。区、县一级法律援助机构在临街或一层设立了“便民服务窗口”，在工、青、妇、老、残等部门单位设立法律援助联络站；建立法律援助服务网络平台。加强“互联网+”新技术、新模式、新理念與基层法律援助工作深度融合，打造集网上审批、办件跟踪、监督管理等功能于一体的法律援助网上办事平台。

二是推行“零距离”的法律援助工作模式。强化入户“渗透式”宣传服务，创新宣传手段，根据人民群众反馈的学法意向罗列出“普法清单”，有针对性对人民群众进行现场法律解读、案例分析；强化个别需求“约定式”服务，畅通人民群众来电来访绿色通道，方便人民群众自行与法律援助人员约定时间，开展“一对一”特色服务；强化特定群体“上门式”服务，不定期开展巡回服务，为村居老人、残疾人等特殊群体发放“法律援助绿卡”，提供“优先接待、优先受理、优先指派”的上门服务。

（三）降低门槛，扩大民事法律援助覆盖面

一是基层法律援助机构要进一步放宽法律援助经济困难标准，降低援助“门槛”，加强对村（居）残疾、无业、失业、孤寡、低保、五保对象等特殊群体的法律援助；区县法律援助机构可以探索“部分减免”法律援助标准。

二是进一步做好“法律援助受案范围”立法规定的细化与解释工作，通过立法授权等方式赋予基层法律援助机构更多受案自主裁量权。逐步将涉及相邻权争议以及房屋转卖纠纷、婚恋习俗法律纠纷、知识产权纠纷等纳入法律援助范围。

（四）强化援务监管，规范基层法律援助工作运行

一是推进援务公开。进一步加强法律援助事务公开，对法律援助的申请条件、对象、范围、程序等相关事项应依法依规并通过便于民众了解的形式向社会进行公示，对每一起法援案件的受援人及电话号码、案由、受案时间、承办单位及承办人的姓名和电话号码、结案时间、案件结果、补贴发放等内容全部进行公示，推行向受援人、办案法官发放办案质量监督卡，征求受援人和办案法官的意见。

二是强化对村（居）法律顾问工作的管理和考核。以每月电话了解、不定期抽查为手段，结合服务村（居）和司法所的意见，对法律顾问工作进行全面考核，确保村（居）法律顾问工作取得实效。

（五）加强资源整合，营造“社会联动”的基层法律援助工作格局

一是整合律师、法律服务工作者和法律援助志愿者的力量，以“一村（居）一律师”为目标，组织律师、基层法律服务工作者担任常年法律援助顾问。

二是加强基层法律援助的衔接机制。加强法律援助机构与人民法院、人民检察院以及民政、信访等部门的信息共享，使它们能及时、全面、准确地掌握经济困难群众的基本情况，从而确保经济困难群众能够得到无缝化的、全面法律援助服务。

基金项目：2015年度中共重庆市委党校校级课题“民事法律援助的实施困境与应对措施”（CQDX2016B-062）

参考文献：

[1]张秋喜，咸立双，朱绵庆.民事法律援助中的诉权滥用限制[J].中国市场，2006（9）：47-48.

[2]杨翠婷.我国执业律师人数已突破30万[EB/OL].

http：//www.moj.gov.cn/index/content/2017-01/10/content_6948556.htm？node=7345.

[3]天贝力.公民如何申请民事法律援助[N].检察日报，2002-6-15.

作者单位：林 皎，中共重庆市永川区委党校

徐信贵，中共重庆市委党校法学教研部

责任编辑：宋英俊