我国农村公共服务的供给困境及有效途径

李传军

我国农村公共服务的供给困境及有效途径

李传军

健全农村公共服务，对于建设社会主义新农村，从根本上解决“三农”问题，确保农村地区经济社会持续稳定和健康发展，具有重大的战略意义。随着社会经济的发展，我国农村对公共服务的需求也日益递增，但农村公共服务供给却存在主体错位、规模不足、结构失衡等问题。要走出农村公共服务供给的困境，必须合理定位农村公共服务供给中的政府角色，建立多元化的资金筹集渠道，改革农村公共服务供给的决策体制，大力加强农村基础性和保障性公共服务建设，开辟农村公共服务供给的有效途径。

一、健全农村公共服务的重大意义

农村公共服务是公共服务的一种类型。按照公共服务的性质，即是否具有竞争性和排他性，农村公共服务可以分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全的非竞争性和非排他性的公共服务，如农村公共安全、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境及资源保护、病虫害预测预报等。准公共服务是指不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务，主要包括：一是在性质上近乎纯公共服务的准公共服务，如农村义务教育、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障、农业科技成果推广、小流域防洪防涝设施建设等；二是中间性准公共服务，如农村职业教育和技术培训、农村高中教育、农村道路建设、农业信息服务、农村文化娱乐等；三是性质上近乎私人产品的准公共服务，如成人教育、农村电信等。

健全农村公共服务，对于实现农村的崛起、全面建设社会主义新农村、从根本上解决“三农”问题、确保农村地区经济社会持续稳定和健康发展，都具有十分重大的战略意义。

（一）健全农村公共服务是全面推进小康社会建设的迫切需要

改革开放以来，广大农村逐步实现了从温饱到小康的历史性跨越。随着收入水平的提高，农村居民需求结构、消费结构发生了极大的变化。随着工业化、城市化和市场化的快速推进，城乡互动融合发展，农民群众对农村公共服务项目需求的增加，使得原先政府为农民提供的公共服务越来越不能满足农民的需求。所谓全面小康社会，不仅仅是解决温饱问题，而是要从政治、经济、文化等各方面来满足城乡发展需要，即经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。毋容置疑，健全农村公共服务对于全面推进小康社会建设有着至关重要的意义。

（二）健全农村公共服务是构建社会主义和谐社会的必由之路

当前我国的发展正处于一个改革发展的关键时期。一方面工业化、城市化、市场化加速推进，经济增长方式转变加快，经济体制转轨加速，社会发展转型加剧；另一方面，由于经济发展不平衡性增强，各种社会矛盾突出。而这种矛盾和问题又突出表现在工农关系、城乡关系的处理上。而健全农村公共服务则正是从协调工农关系、缩小城乡差距、推动区域协调发展、保持社会和谐稳定着眼而采取的一项重大战略性举措。要实现城乡统筹协调发展，当务之急就是要大力推进农村公共服务体系的建设。

（三）健全农村公共服务是解决“三农”问题的关键举措

“三农”问题是我国现代化建设中容易出现偏差而又必须处理好的一个大问题，也是当前改革发展进程中遇到的一个重大难题。长期以来我们实行了城市偏向的发展战略和城乡分割的二元体制，人为地造成了体制性障碍，阻碍了城乡之间各种要素的自由流通。在计划经济时期，为了城市建设和工业发展，我们采取了工农产品的“剪刀差”政策，从农村和农业汲取了城市建设和工业发展所需的资金。这在当时是不得已而为之，但是历史地看，这对于农业、农村和农民是不公正的。当前，健全农村公共服务，本质上应当是“反哺农业”、以工补农、以城补乡，着力引导城市公共设施向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，给城乡居民和经济社会以同等的发展机会，实现城乡共同繁荣。解决“三农”问题的核心，就在于能否逐步缩小城乡差距，实现城乡公共服务均等化，让农民享受到与市民一样的公共服务。

（四）健全农村公共服务是实现政府职能体系合理化的必然要求

改革开放之初，为了扭转“以阶级斗争为纲”的错误政府职能定位，快速发展经济，赶上世界的步伐，我们提出了“以经济建设为中心”。这在当时是必要的，也是正确的。但是，当经济发展到一定程度，公共服务职能也应成为政府职能的重要组成部分。因此，1998年的国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。党的十六大再一次把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2008年十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调要全面正确履行政府职能，改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和更加注重公共服务。因此，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是对当前我国社会主义市场经济条件下政府职能的科学总结和高度概括。

二、我国农村公共服务的供给困境

长期以来，我国农村公共服务主要是依托乡镇政府和乡镇事业单位来实现的。随着社会经济的发展，我国农村对公共服务的需求也日益递增，但农村公共服务供给却存在主体错位、规模不足、结构失衡等问题。

(一)农村公共服务供给主体错位

农村公共服务供给主体错位表现为两个方面：一是“越位”；二是“缺位”。

所谓“越位”，就是政府包揽一切农村公共服务的供给任务，由政府来提供所有本可以由农村非营利组织、农村社区或者市场提供的公共服务。政府在农村公共服务供给中的“越位”源于计划经济时期确立的全能政府理念。在这种理念指导下，政府包揽了一切事务，管了很多“管不了，管不好，也不该管”的事，没有给其他公共服务供给主体留下生存和发挥作用的空间。表面上看来，这种做法是政府对公共服务供给尽职尽责，但实际上由于政府能力和财力有限，农村公共服务供给严重不足，而且结构失衡，“出力不讨好”，甚至好心办坏事，造成公共服务供给的种种困境。

所谓“缺位”，是指本该由政府提供的公共服务而被政府推给市场或农民自己，导致本来应该由政府提供的公共服务或由政府与农民共同承担的公共服务成本却完全由农民承担。比如城市的义务教育所需投入完全由政府负担，而在农村，大部分由农民来负担。至于乡村道路建设、农业基础设施等则几乎全部由农民自己来负担。

（二）农村公共服务供给规模不足

农村公共服务供给规模不足具体体现为：

1．农村基础性公共服务供给不足。当前，农村基础性公共服务与日益增长的农村公共服务需求和农村发展相比严重滞后，而城乡差距也主要体现在农村用水用电、公路设施等农村基础性设施的不完善方面。农村道路质量较差，被群众称为“扬灰（洋灰）路”、“水泥路”，即晴天一身土，雨天一身泥。虽然近年来实行的“村村通”工程，使这一状况有所改善，但是由于很少有乡村与城镇相通的公交车，农民出行依然很难。农村的用电也很不正常，在“节能减排”的政策背景下，农村又成为“节能”的重点，经常遇到拉闸限电，甚至连照明都保障不了。

2．农村保障性公共服务严重不足。首先，农村公共服务在教育方面投资不足。农村教育主要涉及九年义务教育。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。目前教育经费大部分由乡镇政府和农民筹集。由于长时间国家对农村教育的投入不足，加上乡镇政府资金短缺和农民的收入不足，农村的教育状况令人堪忧。由于农村中小学环境较差，吸引不了人才，相应地，农村的师资力量就非常薄弱，这直接导致农村中学升学率低，新一代农民文化素质低，吸纳新技术的能力差，难于适应市场经济的竞争环境，从而严重制约了农村经济社会的持续快速发展。［1］其次，农村的医疗水平不高，医疗急救体系不完善。由于农村各方面条件较差，医疗水平高的医生严重匮乏，经常造成误诊和病情延误。据报道，截至2010年9月9日，仅河南山东两省就有21人因被蜱虫叮咬染病死亡，河南商城多位被蜱虫咬伤者曾被误诊为感冒、脑炎、精神病。［2］第三，农村社会保障严重缺位。长期以来，农村社会保障无论是在范围还是在标准上，无论是在养老保险、医疗保障还是在社会救助等具体内容上，其相对于城市而言都是很低的。

（三）农村公共服务供给结构失衡

长期以来，农村公共服务供给实行的是“自上而下”的决策模式。由于我国地域广，发展差异大，这种决策模式使公共服务的供给不能有效地反映农民的实际需求，忽视农民的需求与偏好，农民在农村公共服务供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。

由于没有反映农民的真实需求，一方面造成了有限公共资源的浪费，“形象工程”、“政绩工程”远远多于“民心工程”，农村公共服务投资效益低下；另一方面导致了农村公共服务的无序供给，很多农村公共服务供给需要农民配套资金，比如在新农村建设中，一些地方实施的农民“上楼工程”，实质上是“农民被上楼”，农民公寓还要村民补差价购买，加重了农民的负担。［3］基层政府部门之所以不能及时了解农民的公共服务需求，不能动态地掌握农民对农村公共服务的需求变化状况，这与基层政府改革的滞后不无关系。有些基层政府和领导干部尚未真正树立服务型政府的理念，缺乏和农民的有效沟通，想当然地提供公共服务，这就导致了农村公共服务供给结构失衡。

在农村公共服务供给实践中，地方政府为“应对”政绩考核，对提供“有形的或硬性的”公共服务具有很强的意愿，如道路、公共广场、农贸市场等，因为这些公共服务是有形的、可见的，也比较容易在短期内见成绩，但是对于供给“无形的或软性的”公共服务，如农业技术服务、环境保护、农村治安、社会保障、就业培训等，地方政府往往缺乏意愿。其根本原因在于一些地方政府提供农村公共服务的出发点不是基于农村实际情况、农民的真实需求和供给的成本-收益分析，而是基于快速出“政绩”的需要。

除了上述公共服务的种类存在结构失衡，农村公共服务供给还存在区域间的不均衡。区域间的不均衡主要反映在城乡差别和经济发达地区和经济落后地区的差距。公共服务的城乡差别方面，上文已述及。农村公共服务区域间的差别主要原因在于各地区地理位置和资源禀赋的差异所造成的农村发展不平衡。我国东部及沿海发达地区，地方政府财力较强，对中央、省级财政依赖度不高，而经济发展落后地区，政府财力比较弱，所以，对于农村公共服务的需求比较大。正是由于公共服务有全国性的和地区性的，而农村公共服务绝大部分属于地区性的公共服务，这意味着当农村公共服务供给主要依靠地方财力支撑的情况下，区域间公共服务供给不均衡必然十分严重。而且，公共服务方面的地区差距要比经济发展方面的地区差距更大，且有进一步扩大的趋势。［4］

三、农村公共服务供给困境的对策

农村公共服务供给短缺是制约我国农村经济社会发展的瓶颈。目前农村公共服务供给尚未形成一个能够有效满足合理需求的机制，需要我们深入探索，在不断提高农村公共服务供给效率的实践中，优化和完善农村公共服务供给机制。要走出农村公共服务供给的困境，总的原则是在科学发展观的指导下，坚持以人为本，尊重农民意愿，适应社会发展要求，遵循科学规律。具体对策如下：

第一，合理定位农村公共服务供给中的政府角色。考虑到农村公共服务的公共性的不同，政府在不同类型公共服务供给方面所扮演的角色是不同的。完全具有非竞争性和非排他性的纯公共服务，像治理大江大河、环境保护等，政府具有其他主体所不具备的效率优势，因此政府责无旁贷。对于准公共服务，市场机制可以发挥一定的作用，但由于公共服务的基础性和外溢性特征，政府在提供准公共服务时仍然应该发挥主导作用，承担其公共责任，为农民提供满意的农村公共服务。要做到这一点，基层政府就必须实地考察农民实际需要，多与农民做有效沟通，了解他们的迫切和现实需求，时刻为他们提供最及时有效的公共服务。当前尤为重要的是公共服务生产和供给中的监管机制建设问题。在农村公共服务由多元主体提供的条件下，如何对相关主体进行监管，是政府需要关注的重大问题。如果监管缺失，就会出现假冒伪劣、质次价高的公共服务，如高价医药费、假种子、假农药、假化肥、伪技术等，从而严重损害农民利益。政府在建立监管体系时，也不必尽揽于自身，而是应该积极构建一个与公共服务供给体系同构的多元化监督体系，积极推动其他社会组织来监督公共服务的生产和供给。［5］

第二，建立多元化的资金筹集渠道。要深化财政渠道，开拓市场渠道。公共服务的公共性要求政府通过公共财政支出来提供或参与公共服务的供给，因此，依靠财政渠道是健全农村公共服务的有效途径，这是主要的筹资渠道。市场化渠道，也就是积极鼓励社会力量来提供农村公共服务。特别需要指出的是，要大力培育财源，发展乡镇经济，增加农民收入，变“输血”为“造血”，否则农村公共服务供给将是“无源之水、无本之木”，再多的渠道也将无济于事。

第三，改革农村公共服务供给的决策体制。现行农村公共服务供给的“自上而下”决策体制是导致农村公共服务供给效率低下的重要原因。因此，必须改变决策体制，建立起“自下而上”与“自上而下”相结合的农村公共服务供给的决策体制。这一决策体制即以农村需求来决定公共服务的质、量和结构，而公共服务的供给主体仍然主要是政府。这一决策体制要求乡镇政府转变管理理念，树立服务意识，提升服务能力，同时，从机构设置、管理模式、工作方法等方面做好基础性工作。［6］

第四，大力加强农村基础性和保障性公共服务建设。农村基础性公共服务体系是否完善，直接影响着农业现代化的进程、农村经济的发展和农民生活质量的提高，因此，必须大力加强农村基础性公共服务建设。具体而言：（1）着力推进城乡一体化建设。要结合新农村建设，加快农村环境综合整治，逐步改造农村居住条件。（2）加大农田水利设施投入，做好防灾减灾工作。要重点抓好防洪排涝和灌溉水利工程建设，改善农业生产条件。针对一些地质灾害易发地带的特殊情况，做好应对措施，提高抗灾标准，确保人民群众生命财产的安全。（3）继续实施交通道路畅通工程。“要想富，先修路”，要进一步推进“村村通工程”，还要加大投资力度建设乡镇级公路，形成现代化交通网络。（4）加大农村用电的建设力度，搞好农村电网改造工程的建设和经营管理，加强小水电开发的规划和管理，为农民提供高质量的用电服务。农村保障性公共服务建设直接关系到农民群众的切身利益，是“民心工程”，而且关乎农村的长远规划和发展，必须下大力气抓紧抓好。首先，扎实推进失地人员养老保障工作。在当前农村社会保障还很不完善的情况下，必须大力抓好失地农民的养老保障工作，这是当前建设和谐社会的重中之重。其次，保证对农村义务教育的投入。国家应逐步增加教育投入，特别是对农村义务教育的投入。为了确保农村中小学教师工资按时足额发放，应调整财政支出结构，由县财政统发工资。再次，大力加强农村卫生服务建设，加大对农村医疗的资金投入。政府应加大对农村医疗的投入力度，完善新型农村合作医疗制度，使政策落到实处，这样才能解决当前农村普遍存在的“看病难”和“看病贵”问题。［1］

第五，开辟农村公共服务供给的有效途径。随着社会进步和经济发展，农民的社会需求日益多样化，这对公共服务的数量和质量都提出了更高的要求，但是由于农村基层政府财力和能力所限，无法及时有效地满足农民的公共服务需求。要解决这一矛盾，只有把政府作用和市场机制有机地结合起来，根据公共服务的不同需求层次，加强公共服务与私人产品的替代性，建立不同层次和程度的竞争机制，才能通过农村居民的消费选择，实现农村公共服务消费的效用最大化，提高农村公共服务供给的效率。在具体运作方式上，对纯粹公共服务，由于市场调节机制完全失效，必须由政府公共财政完全承担供给责任，而对众多的拥挤型公共服务和俱乐部产品则应走民营化的路子，即交给企业和其他私人组织或社团去按市场法则来供给。［7］

［1］杨振华．农村公共服务供给困境及路径选择［J］．法制与社会，2009（19）．

［2］肖福燕．吸血蜱虫引恐慌河南山东咬死21人［N］．重庆晚报，2009-09-09．

［3］殷爽．“农民被上楼”背后有隐忧［N］．光明日报，2010-11-04．

［4］刘清芝．我国农村公共品供给结构失衡问题与对策[J］．北方经贸，2009（7）．

［5］王惠琴．农村公共产品的供给困境与政府角色的合理定位［J］．经济与社会发展，2010（1）．

［6］任鹏，朱丽颖．走出农村公共服务供给困境的路径［J］．辽宁经济，2009（1）．

［7］海曙光．农村公共产品供给困境分析［J］．理论前沿，2009（1）．

作者：中国人民大学公共管理学院副教授，行政学博士，硕士生导师

责任编辑：张波

本成果得到国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费的资助。