“十二五”期间我国环境法治建设建议

何永泉

“十二五”期间我国环境法治建设建议

何永泉

环境问题是当今国际社会普遍关心的重大问题，这一问题在我国尤为突出。随着加入世贸十周年以及“十二五”规划的制定和实施，在我国经济高速发展的同时，环境污染问题愈演愈烈，人们普遍寄希望环境法治，但现行的环境法治建设存在诸多的问题。本文重点探讨我国环境问题的成因及特殊性，并对“十二五”期间我国的环境法治建设，提出一些具体的建议。

一、我国环境问题的现状

(一)大气污染问题

据统计，我国是世界上环境污染物排放量最大的国家之一，2008年，全国二氧化碳的年排放量达60亿吨，平均每平方公里约排放550吨，人均排放约4.1吨；2007年，我国煤炭消费量占一次性能源消费总量的69.5%，长期以煤为主的能源消费结构给我国带来了非常严重的环境问题。目前，全国85%的二氧化碳，90%的二氧化硫和73%的烟尘都是由燃煤排放的，这种以煤为核心的能源结构在现在和今后相当长一段时间内都很难改变。随着重化工化的进一步发展，煤炭在能源消费总量中的比重还将不断加大，二氧化碳的排放量还会不断增长。由于技术和设备相对陈旧，我国单位GDP的二氧化碳排放量远高于发达国家。预计到2015年，我国二氧化碳排放量将达到全球排放总量的20.7%，超过美国的20.1%，成为世界第一排放大国。为此，我国在2011年末的德班世界环境与气候大会上承受了西方发达国家的巨大压力。2010年，全国17.2%的城市空气质量未达到国家二级标准，主要是可吸入颗粒超标。机动车尾气成为城市空气的重要污染源，公共场所室内空气达标率不足50%，PM2.5一度成为年度最热之词。珠三角、长三角、京、冀等区域性大气污染日益突出，广州，深圳，上海，南京，苏州，天津等大城市的灰霾天数已占全年的30%～50%，且还有恶化的趋势。

（二）水环境污染问题

我国是一个严重缺水的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯、加拿大、居世界第四位。但由于人口众多，人均只有2200立方米，仅为世界平均水平的四分之一，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。然而，人们在经济发展和科学进步的同时，依然在浪费和挥霍水资源。我国七大水系的污染程度依次是：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江。其中42%的水质超过3类标准（不能做饮用水源）。每年全国废水排放总量为368亿吨，其中工业废水排放量为268亿吨，处理率仅为27%。全国有36%的城市河段为劣5类水质，丧失使用功能。大型淡水湖泊（水库）和城市湖泊水质普遍较差，75%以上的湖泊富营养化加剧，主要由氮，磷污染引起。部分城市饮用水水源水质安全受到威胁，182个开展水质监测的城市中，57%的监测点水质较差或极差。此外，海洋溢油、赤潮、绿潮频发。

（三）近几年我国的突发环境事件

近年来，我国因环境污染造成的恶性事件时有发生，造成的损失越来越大。2009年，陕西省凤翔和湖南省武冈的“血铅事件”。这两个名字对于大多数中国人来说相对陌生的地方，均有千人左右被检查出“血铅”超标，绝大部分患者是孩子，其中一部分人因为血铅含量大大超过标准，被认定为“重度铅中毒”。2010年9月21日，受台风“凡亚比”带来的罕见特大暴雨的影响，广东省茂名市信宜紫金矿业有限公司所属锡矿尾矿库发生溃坝事件，造成22人死亡，房屋全倒户523户，受损户815户。受溃坝影响，下游流域范围内交通、水利等公共基础设施以及农田、农作物等严重受损，各种经济损失以亿元计。2011年，发生了云南省曲靖市“陆良公司”铬渣污染事件以及美国康菲公司渤海湾海底渗油事故，造成的损失难以评估。2012年1月底，广西龙江河突发重大镉污染事件，严重影响广西、广东两省，7名责任人被刑拘。

此外，还有越来越多的重金属污染、城市垃圾污染、矿难、光污染等。据专家测算：“十一五”期间，我国因环境污染造成的各种经济损失相当于每年国民经济总产值（GDP）的15%。

二、造成我国环境问题的主要原因

环境问题在我国如此的严重，究其原因，既有相关法律缺失方面的原因，也有经济方面的原因，还有人文社会等方面的原因。

(一)相关法律缺失方面的原因

目前，我国环境保护法律和制度体系虽已初步形成，但仍难以适应可持续发展的要求。主要表现在：1.指导思想上仍然注重末端治理，对环境保护规划和事前预防重视不够；管理手段上仍然偏重对新建项目和现有排污企业等“点”的控制，未能通过环境保护规划提前对特定区域可承载的人口、经济规模和排污总量进行定量分配和管制。2.我国的环境保护相关法律、法规大多是伴随着环境问题的不断凸显而应急出台的，难免会存在一些不足之处。例如，环保法律在规范政府环境行为方面存在较多问题，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究机制，政府在环保方面不作为，干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。现在国内各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而规范和约束政府行为的法律却几乎没有。3.对环保违法刑事制裁乏力。我国环境行政处罚案件每年都在10万起左右，但是被追究刑事责任的却并不多。据北京大学环境法学教授汪劲的统计：“1998年到2002年这5年，我国重特大环境污染事故发生了387起，只有25起被追究了重大环境污染事故犯罪。2003年到2007年，我国发生重特大环境污染事故90多起，被追究违法犯罪的仅12起。”环境犯罪游离于刑事处罚之外，其后果是行政处罚偏轻，民事赔偿范围过窄，刑事制裁乏力。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的惩罚和震慑作用。4.我国环境保护的立法工作起步较晚，一些配套措施还不完善，例如我国公众参与环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在参与的条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，一旦遇到具体的环境问题，公众根本不知道用何种参与方式，更不知道什么样的方式是最有效、最合理、最合法的。如湖北荆州长江大学教授“集体下跪事件”，表明我国环境维权是多么的艰难。

（二）经济原因——环保执法机制软化，寻租收益较高

我国的环保法律法规中原则性条款和弹性条款较多，又缺乏相关配套的技术规范，造成实际操作困难。同时，环境治理中存在“一低两高三难”，即“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”，以及“取证难、追究违法责任难、强制执行难”等问题，严重制约了环保部门职能的发挥。在一些地方，当排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地公众的吸引力远超过环境污染对生活造成的损害影响，一定程度上麻痹了公众对环境治理的关注与参与，这正中企业下怀，而环保部门受执法成本高和“三难”困扰，这些困难在很多时候都给企业寻租留下了余地，软化了执法行动，造成“付费即可排污”的不合理状况，使污染排放总量难以得到有效的控制。

近年来，一些地方政府官员在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法的保护伞和挡箭牌。我国中西部环境恶化尤为明显，一些地区为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和个人的损害。在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

（三）人文社会原因

环境问题最明显的是人文社会方面的原因，这是因为：

1.我国人口多，环境资源的压力大。环境问题与人口问题有着密切的互为因果的联系，人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量，引发了一系列的社会经济问题，对环境资源造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内难以解决的最大社会问题之一。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而出现了对资源毫无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费和对环境的破坏，给我国经济的可持续发展造成了极大的压力。

2.公众的环保意识及参与意识均普遍较差。所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。可以这样说，目前，我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，公众的环保意识、维权意识、参与意识均普遍较差。只是由于媒体的宣传，近几年公众环保意识有所苏醒。2011年3月初，在针对“环境污染”的网络民意调查中，93%的参与者认为“我国环境污染问题严重”。对于造成环境污染的主要原因，75%的受访者认为是地方政府为了经济利益牺牲环境，11%的人认为是“监管不到位”，39%的人表示要通过加大处罚力度和提高公民的环保意识，11%的人呼吁媒体、公众人物要在树立公民的环保意识中有更多作为。我国公众环境意识中具有很强的依赖政府的特征，非政府的民间绿色环保组织(NGO)虽然数量较多，达到近3000个，但影响太小。加上现在的公众除了自身眼前的利益之外，对其他公益活动相当冷漠，参与意识、维权意识普遍较差，维权渠道也不畅通。而在过去的许多环境污染案件中，因为取证难，耗时长，回报低，胜诉几率低，鲜有律师和公众人物愿意代理污染维权案件。

三、对“十二五”期间我国环境法治建设的探讨

“十二五”期间，我国对节能减排提出了约束性的硬目标，为了解决日趋严重的环境问题，一些专家提出要建立碳排放交易系统，征收环境税，提高汽车尾气排放标准，尽快实行PM2.5标准监测管理，公众则要求对环保违法加重处罚。但笔者认为，除了上述措施外，加强环境法治建设才是治本之策。在此，对“十二五”期间我国的环境法治建设作如下探讨：

（一）建立和完善大环境立法体系，遏制片面追求经济利益

《中华人民共和国环境保护法》自1989年颁布以来，虽然经过几次修改和补充，仍然是以环境污染和防治为核心的传统型环境法律体系。

环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。对于中央立法而言，要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度。国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动准则，是地方立法的依据。地方环境立法是享有立法权的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性环境保护法律和规章，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚持强化环境管理、突出重点、兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作为中心，是环境保护立法的重点。具体说来，“十二五”期间，要建立和完善大环境立法体系。大环境立法原则就是要在立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范形成一套标本兼治的环境立法体系。立法要坚决遏制一些地方政府官员片面追求经济利益（GDP）的冲动，应当具有一定的超前性，向发展低碳经济、绿色经济倾斜；同时，要建立环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制。

（二）强化制度实施执行力，提高违法成本

我国环境保护一直强调以行政管理为主导，政府起到主导作用。从近几年的工作实践来看，我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势。“十二五”期间，环保工作的重点是加大环境执法的力度，这使环保行政管理部门的作用更加重要。行政主导固然有其优势，但其局限性也很明显，这是因为，行政主导具有严格的隶属关系，很容易出现部门分割、条块分割，不能形成一个有机联系的整体，造成体制上的混乱；还有，行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能。因此，要实现环境法治，必须强化制度执行力，提高违法成本。应当从以下几个方面努力：

首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相结合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应参与其中。其次，生态保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及公众环保意识的提高等各种因素。最后，建立以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡泊的情况下实施此举不失为良策。当然，我们要正确理解和把握加大环境执法力度，在我国环境法治建设这一系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治建设的发展埋下隐患。

（三）加大法律监督力度，抑制权力寻租

由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督尤为重要。如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段，那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要法律措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。可见法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。

我国环保法律监督大体包括：立法机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的监督、人民群众监督等几类。立法机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国经济建设的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见，而且坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加强环境执法力度。各政党和社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但由于我国特殊的国情所决定，舆论监督开展程度不是很高，因而总体上作用有限。人民群众的监督主要表现为以环境评价制度等为内容的公众参与，而公众参与首先取决于公众环境意识，其次取决于制度的保证。因此，在制度的设计上，要充分保障人民群众及媒体的监督权，规范企业的行为，抑制权利寻租，坚决查处和纠正个别地方干预环境执法的行为。

（四）提高公民环保意识与官员守法观念

这里，公民的环保意识与官员守法观念，不只是普法教育与司法权威方面的因素，更重要的是公民，特别是各级官员法律信仰的培养问题，要真正做到以人为本，为子孙后代负责。欧美等发达国家，通过资产阶级民主革命，法治现代化道路已达二三百年之久，而我国由于长期封建统治思想根深蒂固，对环保法律总是持一种排斥态度，只有破坏环境的自由，而无保护环境的传统。由于自然资源权比较抽象，人与自然的关系长期以来被让位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，由此看来，环保意识的深入人心还有一段很长的路要走。

2012年是“十二五”的重要之年，我国经济已迈上稳步发展的快车道，但经济发展和环境破坏历来都是一对孪生子，因此加强环境法治建设刻不容缓。我们要学习和借鉴西方发达国家的成功经验和失败教训，既不可盲目冒进，更不要裹足不前，而是要趋利避害。一个最为紧要的对策就是：管理者应当从教育、法治、法律监督等多方面努力，充分立足于我国的实际情况，探索出一条适合我国的切实可行的环境治理法治化的道路，这应该说是一个长期而又艰难的过程。

[1]中华人民共和国环境保护法

[2]国家环境保护部.“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设纲要

[3]李淑兰.对我国环境法治建设的几点思考[J]重庆职业技术学院学报，.2006(3)

[4]曹春苗,李云燕.环境治理中寻租的经济学分析[J].环境管理，2011（4）

[5]卢莎,刘颖辉,李铁新,石昌智,高栗.当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究[J].四川环境，2011年（4）

[6]潘岳.环保部官员谈环保问题[EB/OL].新浪网，2011年11月15日

作者单位：中共四川省南充市委党校

责任编辑：惺睿