城市存量工业用地更新中利益主体协同策略研究

沈昊婧 王金燕 陈春

[摘要] 多元利益主体博弈导致城市存量工业用地更新实践的困难，亟需促进存量工业用地更新中多主体协同行动以适应城市存量发展趋势。借鉴利益相关者理论和协同治理理论，按照“利益诉求—协同行动—协调重点”的城市存量工业用地协同治理分析框架，对北京市S老工业区和Q老工业区进行案例研究。研究发现，自上而下和自下而上两种更新模式均以土地高效利用为整体性共同目标，虽然在相关城市土地政策框架下不同主体有差异化的利益诉求，但最终仍形成了共同目标下的协同行动。研究认为，城市存量工业用地更新是在现行城市土地政策框架下进行的，为实现多主体的协同行动，应从多元主体的利益平衡、土地的实际用途、行政服务优化三方面进行利益协调。为优化城市存量工业用地更新的协同治理，应在现行土地政策框架下形成包含整体性共同目标和次级共同目标的多层次协同目标，完善相关政策工具以加强协同行动的利益协调，同时优化现行政策执行反馈中的公众参与，从而促进城市存量工业用地更新中多元利益主体的协同行动。

[关键词]存量工业用地;城市更新;城市土地政策;利益协调;协同治理

一、 引言

在资源节约的绿色发展理念下，城市发展受土地资源约束已然进入盘活存量的发展时代，城市更新是必经之路[1]。城市存量土地资源是城市发展的重要资产，中央城镇化工作会议指出城镇建设用地要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地1。后工业化时代，城市经济转型发展使得传统重工业产业在城市经济中所占份额逐渐被新兴的都市型工业或现代服务业所替代;随着城市蔓延式的空间扩张，原本处于城市边缘区的工业空间逐渐占据城市的优势区位。可见城市更新不仅是物质空间和社会空间更新的过程，同时也是城市土地利用调整的过程和社会形态更新的过程[2]。我国实行严格的土地管理制度，城市土地政策对城市更新活动的影响显著而深远;城市土地利用调整而带来的巨大增值收益是城市更新中利益矛盾的焦点，也引发了地产导向下更新活动对公共利益的损害，故平衡各方利益、维护公共利益是保障可持续城市更新的基础[3-4]。

国家治理体系和治理能力现代化的建设要求城市建设和发展领域探索适合我国国情的城市治理之路，因此在城市存量用地更新过程中探索适合的治理路径是城市更新活动中重要的理论和实践议题。对城市相关利益主体的充分考虑，有助于城市管理者做出合理的决策[5-6]，进而实现理想的善治状态。故本文从城市更新活动中利益相关者视角出发，借鉴协同治理理论，研究、探索适合我国国情的利益协调和治理路径。

二、 研究设计

1. 文献综述和理论分析框架

在城市存量发展趋势下，城市更新已成为地方政府进行城市管理的重要公共管理活动;城市更新的过程也是相关利益主体立足自身需求和目的而进行博弈的过程[7]。全国各城市在以老工业区为代表的存量工业用地更新模式的实践中都进行了积极、丰富和多样化的探索，如广州市采取“政府出政策，所有者出土地，开发商出资金”的三旧改造方式[8];但从政府与市场关系的角度看，主要包括自上而下和自下而上两种类型[9]。相关利益主体在城市更新中由于其自身资源和权利特征的差异而具备不同的博弈能力，其中政府和市场在博弈中的力量要强于公众[10]。有研究发现缺乏公众参与的更新模式和单一政府或市场主导的更新模式在实践检验中是存在失灵现象的[11]，故已有多数研究均认为在更新过程中亟需联合政府、市场、公众等各方利益诉求，以弥补政府和市场主导开发中可能造成的缺陷[12];即作为土地所有者的城市政府正在由传统的公共事务管理者角色，转变为协调者、监督者等多元角色[13]。

利益相关者理论和协同治理理论适用于我国城市更新协同治理的实践研究。城市语境下的公共管理活动是利益相关者理论应用的范畴[14]，主要用于城市战略和城市市场的研究[15]。利益相关者能够影响集体或组织目标的实现，在城市规划建设中发挥积极作用[16]。公共管理者和城市管理者在决策中应将城市利益相关者考虑在内，才能做出更好的战略决策[5-6]。协同治理的概念起源于由非政府主体执行公共事物管理和制定公共政策的正式制度安排[17]，随着理论和实践研究的发展，转变为跨越不同管理主体边界的公共政策制定和公共事务管理的结构[18]。但有研究指出以上西方的协同治理研究和实践带有明显的“去政府中心主义”特点，需结合我国国情进行研究[19]。城市更新过程中各利益主体诉求的差异使其互动变得更加复杂，但已有研究和实践均证明，兼顾和整合各利益相关者优势、建立利益共同体、实现利益平衡和共享是更新活动可持续的必要条件[11]。因此，有研究认为城市更新需整合共同目标下多元利益主体间的协同行动以实现公共利益的治理路径[20]。

综上所述，虽然现有研究均认为城市更新和老工业区更新中需要协调多元利益主体的差异化诉求，但从协同治理理论出发分析城市存量工业用地更新中的利益协调和协同行动的实证研究仍有待丰富。尤其是，西方语境下的协同治理理论的研究和实践与我国城市存量工业用地更新受制于严格的城市土地管理实践并不相符，我国城市空间管理具有明显的政府宏观调控特色，故在城市存量工业更新中的治理现代化建设中，协同治理更多应体现出共同目标下多元利益主体间的协同行动。土地是城市存量工业用地更新中最大的资产，我国实行严格的土地管理制度，故利益主体的行为均受到相关土地政策的影响。本文将城市存量工业用地更新中协同治理的研究放在我国特殊的城市土地管理制度背景下，探索适合我国国情的、区别于西方理论语境下的城市存量工业用地更新的协同治理，有理论和实践研究价值。

鉴于此，本文基于利益相关者理论和协同治理理论，按照“利益诉求—协同行动—协调重点”的逻辑思路探析如何实现城市存量工业用地更新过程中的协同治理（图1）。按照Frederick划分为直接的和间接的利益相关者的方法[21]和土地权属关系进行分类，存量工业用地更新行动中涉及的直接利益主体有代表城市政府的土地所有权人、以老工业区原属国有企业为代表的原土地使用权人、以企业为代表的市场主体，间接利益主體是包括公众、专家、媒体等的社会主体。

2. 研究方法和案例选择

依据殷提出的案例研究法应用条件[22]，研究可选用定性的案例研究方法。具体来说，一是所研究的城市存量工业用地更新中多元利益主体协同治理问题是当前城市发展普遍面临的现实问题;二是需要对城市存量工业用地更新中多主体协调的客观现象和原因进行深刻剖析，即需要回答“怎么样”“为什么”的问题;三是更新和治理过程中涉及多元复杂的利益主体，无法准确控制研究对象。在案例分析中主要通过归纳和对比的逻辑思维方式，在对案例现象个性特征认知的基础上，凝练出具有一定适用性的共性特征。为增加研究结论的适用性，研究选择两个案例，分别代表城市更新中各有优势的自上而下和自下而上模式，在分析两案例差异性的多元利益主体行为逻辑的基础上，探索形成协同行动的共性因素。研究资料的搜集包括以下方面：第一，经验资料的获取，是通过参与观察、实地考察和政策文本资料收集的方式获取;第二，访谈资料的获取，是以面对面访谈、电话访谈方式从2017—2019年间4次对案例涉及的多元主体进行半结构化访谈所获得的。

研究案例选择具有代表性和典型性的北京市S老工业区和Q老工业区，有两个原因。第一，作为超大城市的北京，其产业升级和转型带来城市工业用地更新及其治理具有代表性。由于城市发展带来工业主动或被动向城市外围迁出，以老工业区为代表的形式存在且空间集中的城市存量工业用地所处的优势区位决定了其更新活动所带来的巨大土地增值收益，故其治理中的利益协调过程有代表性。第二，北京市S老工业区和Q老工业区分别是典型的自上而下和自下而上的更新模式。21世纪初，在北京优化产业结构过程中，政府主导某大型重工业企业整体搬迁，S老工业区成为全国城区老工业区搬迁改造首批试点，是典型的自上而下模式。20世纪90年代，位于Q老工业区的某国有制造业企业停产而自发对外租赁厂房，逐步形成具有市场规模的文化创意产业园区，是典型的自下而上模式。

三、 存量工业用地更新中利益主体的协同行动

城市存量工业用地更新的目的在于实现其集约高效的利用，由于我国特殊的土地管理体制，存量工业用地更新过程中受到城市土地利用政策的约束，其中普遍存在、有显著影响的重要政策主要有土地回购收储政策和和土地用途变更政策。土地回购收储政策明确规定了经营性用地都必须在“政府主导、市场化运作”的原则下进行回购收储;土地用途变更政策明确规定城市土地利用需严格遵循土地利用规划和城市规划，改变城市土地用途必须严格依法审批。

1. 协同目标下利益主体的差异化利益诉求

为了转型期城市更好的发展，有更新需求的老工业区土地高效利用成为相关利益主体追求的共同目标。但在现行城市土地利用政策框架下，围绕土地使用权归属和土地实际用途，各利益主体都希望实现各自利益最大化，故而出现了差异化的利益诉求（图2）。

在土地回购收储政策执行中，虽然各利益主体有共同目标，但直接利益主体却有不同的利益诉求。对于城市政府这一土地所有权人而言，需要执行土地回购收储政策即回收土地使用权;但原土地使用权人并不希望失去土地使用权，尤其是随着城市发展老工业区区位条件极大改善并带来了巨大的土地增值潜力;故土地使用权的归属成为直接利益相关者争夺的关键，回购成本成为直观表现。市场主体在此过程中的利益诉求是以最小成本获得最优发展空间，因此回购成本也会影响其日后租金。

同样，为维护空间公平，土地用途变更政策严格控制经营性用地的用途变更，因此利益主体在共同目标下也表现出不同的利益诉求。作为土地所有权人，城市政府还兼具管理者和政策执行者的多重身份，故不仅有追求高效利用土地的共同目标，还有追求维护空间正义和公平、维持土地利用市场秩序的目标。因此，在行动上不仅严格执行管制土地用途的政策程序，也鼓励政策探索和创新，从而盘活老工业区土地资产。原土地使用权人基于高效利用老工业区土地的共同目标，希望借助市场主体的经济活力带动老工业区产业转型，即在原老工业区用地上选择更具活力的产业类型。市场主体在追求共同目标中，利益诉求表现为降低地租成本、获得最优发展空间。

2. 利益主体不同行为逻辑下的协同行动

存量工业用地更新过程中，虽然各利益主体有差异化的利益诉求，但仍围绕协同目标积极协作，形成相关政策执行中的协同行动。

（1）土地回购收储政策执行中的协同行动

直接利益相关者通过协商等方式探索在土地回购收储政策指导下的协同行动（图3）。虽然有共同目标的指导，但由于土地回购收储政策更倾向于将土地发展权收回土地所有者手中，故而导致原土地使用权人和土地所有权人的相互掣肘，影响到原土地使用权人对老工业区再开发的积极性。对于原土地使用权人而言，将面临失去巨额土地增值收益的风险，通常会通过索要高价补偿;高昂的回购成本会加重城市政府财政压力。对于政府而言，如果政府财政能够负担的回购收储价格难以满足原土地使用权人极高的补偿诉求，则无法实质性推进该政策的执行。此时，双方会通过积极频繁的协商、谈判和周旋，探索在土地回购收储政策指导下双方的协同行动，并实现双方利益最大化。一方面，原土地使用权人希望通过其他模式代替回购收储来实现其自身利益的最大化;另一方面，政府会鼓励创新以探索多样化的开发模式来平衡利益分配。此外，市场主体在租金符合预期时进入该空间并对其进行改造，“这里的租金比其他地方低，适合我们，但里面太高就给隔开了”（Q老工业区商户访谈，2019-11-24）。于是在反复协商过程中实现了协同行动。

不同模式的老工业区更新中的协同行动不同。对于自上而下的老工业区更新，如S老工业区的更新，作为土地所有权人、更新和再开发计划制定者、城市管理者多重角色的城市政府，其财政不足以支持巨额的土地回购收储支出，最终政府采用协议出让并补缴出让金的方式，允许原土地使用权人保留土地使用权，并获得有限的自行开发权。对于自下而上的老工业区更新，如Q老工业区的更新，市场主体自发选择该老工业区并推动其更新，即以文化创意产业为代表的现代服务业企业在租金成本可接受的情况下，自发选择有更新需求的老工业区并形成集聚规模和市场影响力。在国家扶持老工业区发展现代服务业的政策下，原土地使用权人规避土地回购收储政策及其可能带来的风险，在市场主体自发集聚行为的同时保留土地使用权，以及租赁权和开发权等其他权能，在暂不变更土地用途和使用权人的情况下将土地租赁给企业并进行物業管理，而政府有限地参与老工业区工业遗产的保护。

（2）土地用途变更政策执行中的协同行动

在土地用途变更政策约束下，直接利益主体围绕共同目标形成各自的利益诉求，并通过协商、谈判、周旋等方式探寻该政策约束下的协同行动（图4）。原土地使用权人积极同土地所有权人周旋和协商，以期通过政策创新的方式获得土地用途变更的审批通道，并逐步使土地用途变更合法化;同时大胆探索创新以满足市场力量发展中对老工业区在空间和功能方面的个性化需求，“我们在定制化招商过程中，参考入住企业的要求，综合考虑园区的长远利益，对厂房进行改造”（S老工业区工作人员访谈，2017-10-20）。由于已有政策中对老工业区更新中产业业态的严格管制，市场主体进入园区需符合其规划的功能定位和产业类型，受到了政策的极大约束;在供需匹配时市场主体通过反复协商和谈判为自己发展争取最低租金和最优空间。

相关利益主体在不同模式的老工业区更新中采取不同的协同行动。对于自上而下模式，如S老工业区在政府有计劃的战略制定和规划环节下，已重新调整老工业区的功能定位、产业布局和土地利用用途和强度。但是政府的相关管理还在探索期，实践经验缺乏，政府鼓励在原有政策框架下的探索创新。现有的用途变更政策体系没有明确规定原土地使用权人土地用途变更的具体细则指导，故无法提供市场主体为进驻园区而进行工商注册时所需的产权证书，“现在面临的最大政策困境是，由于没有房产证而无法进行工商注册”（S老工业区工作人员访谈，2017-10-20），故积极、频繁、准确而有效的协商和创新政策工具是形成协同行动的关键。现行土地用途管制会自动为市场主体设置筛选机制，只有特定类型、满足准入门槛的产业才能入驻;能入驻的企业会通过谈判的方式提出其对空间和土地开发强度的需求，以满足其自身利益诉求。对于自下而上模式的Q老工业区更新，在该政策框架下大胆探索创新，并配合国家允许老工业区发展现代服务业时可暂不变更土地用途和使用权人的政策，老工业区的旧厂房在简单整治后散租给符合政策条件的不同类型市场主体，土地用途发生实质性的转变。但现在行政策框架下缺乏对该类园区合法建筑标准和合法土地开发强度的明确界定，相应惩罚机制缺位。此时，由于市场力量多元化、个性化的空间需求，往往会尝试对老工业区厂房大胆扩建、改建，导致老工业区实际的土地用途和土地利用强度发生了改变。

四、 存量工业用地更新中协调多元利益主体的重点

从时间维度看，城市存量工业用地更新的多元利益主体最终均会达到政府—市场—社会多元参与的利益均衡稳定状态。存量工业用地更新是在现行严格的土地政策框架下进行的，以上状态的达成除了源自多主体间的博弈，也源自政策的优化和调整，如政府不断出台和调整相应政策推动老工业更新，并均衡各主体的利益均衡分配。鉴于此，应在现行相关土地政策中分析不同利益主体间协调的重点。

1. 协调多主体间的利益平衡

原土地使用权人需重点协调同土地所有权人间的利益诉求和平衡。为加强城市国有土地的管理，土地回购收储政策通过政府强制性权力回购土地并进行统一开发后进入土地市场。在此过程中，需要协调的焦点有以下三方面。第一，协调回购收储的价格补偿。土地所有权人在回购土地时所需的交易成本高，城市财政压力大。同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定1，补偿标准低于原土地使用权人由于土地增值而带来的预期，因此往往造成原土地使用权人在回购价格上和土地所有权人很难达成共识。第二，协调回购后的出让方式。现行主流方式是回购后通过土地二级市场进行招拍挂出让，而原土地使用权人的市场竞争力弱，面临着失去现有土地使用权的风险，导致其缺乏动力。第三，协调土地增值收益分配。现有政策框架下政府处于主导地位，在较低的回购收储价格、有限的土地一级开发成本和较高的市场出让价格中获取了大部分土地增值收益，而原土地使用权人在此过程中仅获得了有限的补偿。

2. 协调土地的实际用途

市场主体与土地所有权人之间协调的重点是土地的实际用途。严格管控土地用途变更政策的初衷是防止市场寻租，维持公平秩序和保护国有土地资产。但在老工业区更新中，用地调整的方向一般为工业用地、科技研发用地、商业办公和居住用地三个方向，对于非工业型的用地，在容积率、建筑密度等用地强度方面与传统的工业厂房用地形态存在极大的不同，市场主体在实际使用老工业区原有空间时，由于产业业态的实际用地差异带来了真实且迫切的调整需求。国家不断完善支持存量用地用途变更的政策，如为支持文化创意产业发展而允许“土地用途可暂不变更”2，为支持保障性租赁住房建设而允许“变更土地用途3，不补缴土地价款”4。但仍缺乏更具针对性的城市土地用途变更政策工具，故土地用途变更成为老工业区更新亟待解决的瓶颈问题。

3. 协调行政服务的优化

土地所有权人与其余主体间的协调主要围绕优化行政服务。原土地使用权人为了盘活老工业区的土地，积极寻求同市场主体的合作，理解和支持市场主体对土地实际用途变更的需求。在此过程中，需要协调以下两方面。一是，土地用途变更需补签或重签土地使用权出让合同，并涉及补缴土地出让金、调整规划用途和规划指标等一系列复杂的审批程序，实践操作中许多手续办理的行政和政策阻力较大。二是，虽然国家支持老工业区在不变更土地用途和使用权人的基础上发展现代服务业，但对于现代服务业企业来说，产权变更登记却直接关系到其工商注册，而目前政策体系中相关的行政服务路径并不清晰。

五、 实现存量工业用地更新中协同治理的策略

自上而下和自下而上的城市存量工业用地更新模式中，多元利益主体都有共同目标，虽然有个性化的利益诉求差异，但仍具备良好的协同行动基础。为实现该过程中的协同治理，本研究认为可从以下三方面进一步优化。

第一，在现行土地政策框架下形成多层次的协同目标。不同模式的存量工业用地更新中利益主体有差异化的利益诉求，体现共同利益的共同目标“土地高效利用”是实现协同行动的基础。但该整体性共同目标并不能够支持更新治理的全过程，因为该过程同时也是城市优质土地资产显化的过程，必然带来巨大的土地增值收益。因此，在存量工业用地更新治理这一复杂公共事务过程中，需要形成具有层次性的协同目标以精准助力协同行动的达成。如上论述，多元主体间利益协调的重点是多主体的诉求和平衡、土地的实际用途、行政服务优化三方面，需积极探索并促进各主体在整体性共同目标下形成以上三方面的次级共同目标。整体性共同目标和次级共同目标可精确兼顾公共利益和多元化利益诉求。

第二，完善相关政策工具以加强协同行动的利益协调。城市规划作为综合性公共政策，对城市转型发展有重要作用，与时俱进和因地制宜的完善相关政策工具，如通过调整用地规划重新审视公权力对土地发展的管制和激励的平衡，并探索利于多元利益主体协商的机制。一是，在坚持严格用途管制的基础上，完善国家对城市土地用途变更的政策体系。可采取土地发展权许可制度，对城市低效工业用地颁发土地发展权许可证，并规定土地用途变更的类型、土地再开发的综合强度、预期土地利用效益等具体指标。在建立畅通的土地用途变更申请的机制后，应加强对土地利用的监管，强化对违规违法行为的惩罚力度。二是，在有限范围内，通过奖励容积率的方式实现公权力对土地发展权的积极干预。

第三，优化现行政策执行反馈中的公众参与。公共政策过程中的公众参与有助于公共政策全面兼顾多元利益诉求，对于现行土地政策来说，优化政策执行中的公众参与和相关政策反馈可促进共同目标下多元利益主体的协同行动。既要使公众参与渠道畅通、丰富公众参与的形式，又要加强对公众监督的力度。如通过公示公告、听证会等多元化参与方式加强市场主体和社會主体对相关土地政策的认识，调动相关利益主体反馈土地政策执行中存在问题的积极性;利用政府网站、微信公众号、政府信箱、政策热线等多样化方式实现信息的公开透明和信息的及时反馈，充分尊重社会公众的知情权、利益表达权、监督权。

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基金项目：中央高校基本科研业务费“公共卫生安全视角下城乡存量居住空间治理的路径研究”（项目编号：FRF-TP-20-025A2）。

作者简介：沈昊婧（1987-），女，博士，北京科技大学公共管理系讲师，研究方向为城市更新和城市治理、城市土地利用和管理;王金燕（1992-），女，北京科技大学公共管理系硕士，研究方向为城市治理;陈春（1979-），女，博士，重庆交通大学智慧城市学院教授，研究方向为城市管理。

（收稿日期：2021-12-14 责任编辑：顾碧言）