运动式治理的客观功用及差别化转型

刘开君+刘太刚

摘要：典型类型的运动式治理旨在弥补和矫正中国式官僚制的弊端。由于具有应用策略上的有效性与灵活性，运动式治理的典型类型因此而逐渐演变为制度化的非正式行为，从而成为治理实践中的常规机制与常用治理工具。因此，在国家治理现代化背景下，应该基于运动式治理生成的制度根源及其在治理实践中的客观功用，推进运动式治理的差别化转型。

关键词：运动式治理；制度逻辑；差别化转型；治理现代化

国家治理现代化既是全面深化改革的总目标，也是建设社会主义现代化强国的重要标志。尽管运动式治理通常被看成一种传统治理方式，但是由于其具有应用策略上的有效性与灵活性，而逐渐演变为制度化的非正式行为，成为治理实践中的常规机制与常用治理工具。显然，运动式治理生成的这种制度根源應该成为讨论其现代化转型的起点。

一、 运动式治理生成的制度根源

官僚制组织由于具有的层级节制、专业分工、依循规章、非人格化等特征适应近代工业社会的管理要求而被大型组织广泛采用，视为组织设计的基本参照。事实上，韦伯概念中的理性官僚制组织是一种理想状态。实践运行中往往并非尽善尽美，甚至其优点也可能演变为缺点。

1. 多重委托—代理关系衍生出逆向选择和道德风险。依据社会契约论等现代国家学说，在以官僚制组织体系为基本结构的国家治理层级中，中央与地方、上级与下级政府之间存在事实上的委托—代理关系，地方接受中央委托、下级接受上级的委托而行使行政权。同样，在政府机构与工作人员之间也存在类似的委托—代理关系。因此，由于信息不对称而导致的逆向选择和道德风险在委托—代理关系中始终存在。同时，在政令从官僚制组织顶端向下传递的过程中，还可能会出现信息流失与权变行为，造成控制递减效应。

2. 部门分割与交叠管辖的弊病。职能分化的组织设计原本是官僚制组织适应近代工业化大生产高度专业化、劳动分工与协作的优势，在管理实践中却催生了组织协调的需求，而现代社会治理的复杂性增加了协调难度，不得不安排更多的协调机构与管理人员，从而强化了机构膨胀与权力分散的趋势。同时，专业化和精细化的职能分化还会遭遇职能划分标准选择的困境，并由此诱发重复服务和交叠管辖等问题。

3. 执行力量与执行资源的相对稀缺性。任何管理活动都会面临资源稀缺问题，国家治理也不例外。如果资源稀缺性得以突破，那么人类将进入按需分配时代，国家治理与社会治理也将消失。从宏观层次看，政府能够有效汲取并用于国家治理的力量与资源必然存在阀值。从微观层次看，受人员编制和财政预算约束，任何层级的政府及其职能部门，在一个预算年度内能够调动的人、财、物等资源也是有限的。

4. 官僚制组织封闭循环的惯性。官僚制组织具有与生俱来的封闭性，在竞争机制与控制导向下不断强化，不仅造成官僚制组织内部个体之间的封闭与隔阂，使自我封闭成为常态化思维方式，而且还会在正式结构的信息沟通中制造垄断，阻隔组织内部与外部环境之间的沟通交流。

事实上，运动式治理正是从现实的制度体系和治理实践中衍生出来的有效治理机制与常用治理工具，克服了中国式官僚制组织的众多弊端及其治理危机，某种程度上甚至发挥了与官僚制组织同等重要的治理功能。从本质上讲，运动式治理是反应性政治的一种具体表现形式，而现代社会治理的复杂性，则进一步强化了其存在的必要性。

二、 运动式治理在中国式官僚制组织中的表现形态

1. 运动式治理的四种典型类型。运动式治理源自中国式官僚制组织的失效与治理危机，因此在选择分类维度时，自然不能脱离中国政治与行政高度一体化的制度背景。由于治理对象的差别，在“体制内”和“体制外”启动运动式治理的运行机制与治理目标完全不同。所以，以官僚制组织弊端和运动式治理的客观功用为分析对象，依据治理目标（教化、执行）和治理对象（体制内、体制外）两个维度对运动式治理进行分类（见表1）。

（1）官僚教化型运动式治理。官僚教化型运动式治理旨在解决官僚制组织中的委托-代理问题。周雪光指出，运动式治理生成的原因可以追溯到中华帝国治理的历史脉络之中。由于中央集权的体制与辽阔治理疆域的差异性，在中华帝国的治理中始终存在威权体制运行中的组织失败与治理危机，也即中央与地方之间的委托与代理问题：如何确保中央政令通达，防止地方政府尾大不掉，防止作为国家权力最终代理人角色的官僚过分侵害作为委托人角色的中央政令统一。所以，“运动”就成为中国式官僚制组织运行的必要矫正机制。当然，历史上的运动与现代语境下的运动式治理在理念内涵上存在根本差异，现代治理中的官僚教化型运动式治理逐渐演变为针对治理实践中的阶段性突出问题而启动实施的政治教化活动，如“三讲”学习教育活动、学习实践科学发展观活动、群众路线教育实践活动、“两学一做”学习教育活动等。

（2）部门协同型运动式治理。部门协同型运动式治理旨在解决执行力量与执行资源不足、部门分割与交叠管辖等问题。在治理实践中，一旦牵涉多个部门管辖的事项，只有采用联合行动与综合整治的治理方式，才能同时解决执行力量与执行资源不足、部门分割与交叠管辖等问题。同时，按照专业化原则设置的职能部门受到严格的编制、预算约束，而且执行力量、执行资源与治理任务的匹配始终处于动态变化之中，造成编制、人员、预算管理往往滞后于治理实践的需要。当政府遇到重大工程、重要活动以及处置突发风险事件等临时性、突发性、阶段性的重要任务时，往往不得不将运动式治理作为应对策略，根据阶段性问题和重要任务灵活调剂执行力量与执行资源的余缺。在实践中，往往表现为组建任务型组织，由同级党委（党组）、政府主要领导挂帅，主管部门牵头负责，将相关职能部门全部纳入到任务型组织之中。一旦特定任务完成或者特定目标实现，任务型组织便自行解算，而无需为此增设一个常设机构。

（3）社会教化型运动式治理。由于单一职能部门的力量与资源无法满足需要，因此在社会教化型运动式治理中往往也需要多部门协同治理，以克服执行资源与执行力量不足、部门职能交叉和交叠管辖等官僚制组织的弊端与实践困境。社会教化型运动式治理旨在通过推广新理念、新政策快速提高社会大众的素质、觉悟与政策水平，实现执政党和政府确定的政策目标，如扫盲运动、普法运动等。作为一个从贫穷落后的半封建、半殖民地的旧中国转型而来的新中国，在五十多年的国家治理实践中，社会教化的阶段性特征非常明显，其效果也有目共睹。新中国成立所开展的扫盲运动、普法教育等均属于典型的社会教化型运动式治理。研究表明，加拿大、英国、美国等西方国家也存在“类普法”活动。由此可见，社会教化型运动式治理具有一定的现实合理性。

（4）社会动员型运动式治理。社会动员型运动式治理旨在解决官僚制组织中的封闭循环问题。革命战争年代的社会动员就是政治动员，旨在发动社会大众投身革命，现代社会动员的内容主要是现代化建设，其范围、程度和方式发生了很大变化。基于其与生俱来的封闭性，官僚制组织很容易陷入封闭循环，并由此产生控制悖论，丧失控制的合理性。同时，由于缺乏外部监督这种封闭循环还会诱发集体性腐败，因而需要引入一种新的治理机制或工具来打破封闭循环。而政府公开的核心旨趣就是要引入社会力量参与公共政策的制定、执行与监督。纵观新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理与多中心治理等西方公共行政理论范式，可以发现一条共同主线贯穿其中，即社会参与。当然，在官僚教化型运动式治理中，为了打破官僚制组织的封闭循环，通常也会引入外部力量，不过此处的外部监督承担次要功能。

2. 运动式治理在治理实践中的异化。在马克思的劳动异化理论和资本异化理论中，异化概念都包含有对立、分离、疏远的意思，也即由人改造客观自然而形成的特定的物化特性、社会关系、人类活动在对象化的过程中获得了独立性，反过来成为制约人、统治人、奴役人的力量。本文正是使用异化来描述运动式治理在运行实践中偏离预设目标与轨道的非典型形态。从中国治理实践中产生的运动式治理由于其有效性与灵活性而演变为常规机制与常用治理工具，然而，在实际运行中部分运动式治理却严重偏离预设目标与轨道，这种严重偏离预设目标与轨道的运动式治理即为异化形态。这种偏离现象是普遍而客观存在的，只要不严重偏离典型类型的价值目标或脱离控制范围就是合理的。只有那些严重偏离政策价值目标、脱离控制范围，从而演变为破坏正常治理秩序的极端类型，才是应该予以否定、批判与取代的运动式治理。换言之，应该被批判、被否定、被取代的运动式治理事实上是演变为异化形态（含极端类型）的那部分，而并非运动式治理的全部。

三、 运动式治理转型方向差别化的探索

1. 价值性变革与工具性变革。根据西蒙的手段-目价值链：每一个手段都是为了实现一个目的，而下一个层次的目的则是上一个层次的手段，剔除目的价值链顶端，每一个目的同时也是手段；剔除价值链底部，每一个手段同时也是目的；而价值链的顶端则是最终价值目标。在治理现代化的转型中，这个价值目标就是善治。尽管不同时空条件下人们对善治概念内涵的理解可能存在差异，但是在高度抽象的意义上，追求公共利益最大化始终是人类最美好的愿望。

换言之，在现代化转型中国家治理的价值性目标始终以善治为旨归。在治理实践中，有些价值理念本身就包含在善治的最终价值目标里，而有些价值理念则是实现善治所必需的具有工具理性的中间价值，这种具有工具理性的中间价值必然会随着人类认知水平、知识积累、技术手段的发展而变化，逐渐实现从传统向现代的转型。像中国这样一个有着悠久传统治国理论与实践经验的国家，则有更多归属于工具理性的中间价值需要实现现代化转型。

俞可平指出：“治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但是归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性”。从目的价值链视角来看，通常意义上国家治理现代化所内含的治理体系现代化与治理能力现代化，均具有工具理性的价值，甚至可以说国家治理现代化事实上就是治理工具与治理策略的现代化。运动式治理作为中国治理实践中的常规治理机制和常用治理工具，显然牵涉到国家治理体系现代化与治理能力现代化两个方面。因此，本文所论述的运动式治转型方向的差别化包含两个层面的涵义：一方面，在现代化转型过程中，需要通过治理工具性变革提升典型类型运动式治理的有效性和现代性，逐步实现善治的价值目标；另一方面，则需要经由价值性变革与工具性变革来共同推动运动式治理异化形态（含极端类型）向理想治理状态的嬗变。

2. 运动式治理的差别化转型。

（1）官僚教化型运动式治理的转型方向：制度化、常规化。在国家治理体系运行过程中，委托—代理关系中的逆向选择和道德风险始终存在，因此不得不根据阶段性突出问题适时启动官僚教化型运动式治理。而且随着委托-代理关系中博弈双方博弈技能与博弈方式的发展变化，官僚教化型运动式治理可能会以不同的形式存在。然而，如果毫无限制、随心所欲地发动官僚教化型运动式治理，则可能在其运行中搀杂一些非理性行为，甚至会致使其向极端形态演变。所以，在治理现代化转型中，必须将官僚教化型运动式治理置于制度化、规范化的结构之中，对启动实施的目标、程序、时限、参与对象、参与方式等内容以党内法规的形式予以规范。

（2）部门协同型运动式治理的转型方向：整体性治理、协作治理。针对职能分割和公共服务碎片化的现状，需要逐渐推广符合整体性治理理念的大部门制，实现类似职能内部整合，不同职能无缝隙衔接，但是政府部门的规模职能也不可能无限扩大，所以必要时就不得不启动部门协同型运动式治理。当然，随着部门职能与执行力量、执行资源的优化配置以及部门间协作制度化水平的提升，部门协同型运动式治理被使用的频次将会逐渐降低。同时，由于官僚制组织依然是未来政府的基本结构形态，为了处置带有临时性、突发性、阶段性特征的重大任务或项目，部门协同型运动式治理随时都可能被使用，但是应采用协作治理来控制其负面效应。

（3）社会教化型运动式治理的转型方向：制度化、专业化、立体化。如果说官僚教化型运动式治理、部门协同型运动式治理和社会动员型运动式治理主要因官僚制组织的弊端而生成，那么社会教化型运动式治理生成的制度根源则可以追寻到传统中国向现代中国转型的历史背景。一百多年来，中国在从封闭落后融入急剧变革的世界大潮的过程中，社会各界急需学习新理念、新知识、新技术，对此社會教化型运动式治理曾经发挥过不可替代的作用。然而，在工业化、信息化叠加的时代背景下，群众文化知识水平普遍提高，信息传播手段和学习渠道呈现多样化特征，运动式治理必将被制度化、专业化、立体化的社会教化机制取代。

（4）社会动员型运动式治理的转型方向：参与式治理、协作治理。发起社会动员型运动式治理旨在引入外部力量以打破官僚制组织的封闭循环，而现代社会的社会动员原本就是一种理性的社会参与方式，因此社会动员型运动式治理的转型方向理应是符合现代价值理念的参与式治理、协作治理。“参与”的价值至少体现在两个层面：一方面，公民参与能够弥补政府行政力量与执行资源的不足，整合社会资源，降低治理成本；另一方面，公民参与是实现民主、自由、平等、公正等基本价值和增强社会监督的有效工具。因此，社会动员型运动式治理应该逐渐被蕴含现代、有序、理性等现代价值理念的参与式治理、协作治理所取代。

（5）运动式治理异化形态的转型方向：法治化、制度化、理性化。一般来说，运动式治理的目标、程序、时限、参与对象、参与方式等基本内容均须预先设定，即使政府机构与执行人员对政策理解与政策执行存在差异，在政策执行中也较少出现严重的目标偏离与轨道偏离，因此正常情况下運动式治理异化形态（含极端类型）出现的概率较小，但是并不排除其产生的可能性。所以，在国家治理现代化转型中，应该通过法治化、制度化、理性化来抑制运动式治理被错误地发动以及在执行中被个别官僚所操纵，也就是要用法治取代人治，用制度化取代非制度化，用理性取代非理性。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金项目（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（项目号：17XNH019）。

作者简介：刘太刚（1966-），男，汉族，黑龙江省伊春市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共管理基础理论、传统中国的国家治理、非营利组织、公法；刘开君（1981-），男，汉族，湖北省十堰市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为治理理论、公共政策、人才资源宏观配置。

收稿日期：2017-11-12。