我国私募基金监管：国外经验及其启示

刁鹏飞+门明

摘要：我国私募基金的快速发展，丰富了市场上的投资产品，促进了我国资本市场的发展。文章在对国外三种私募基金监管模式分析的基础上，以现有法律法规为基础，对私募基金监管提出建议。

关键词：私募基金；监管；国外经验

一、 私募基金概述

一般地，私募基金是一种针对特定投资者的集合投资方式，其以非公开方式募集资金，并以基金方式运作，又被称为向特定对象募集的基金或“地下基金”。

我国私募基金主要分为私募证券、私募股权、创投基金及其他基金四大类别，主要包括私募证券、私募股权、创业投资、其他私募投资基金及各类私募基金所对应的FOF基金，共八大类型。按基金产品类型的不同，我国私募基金主要分为权益类、固收类、混合类、期货及其他衍生品类、并购基金、房地产基金、基础设施基金、上市公司定增基金和红酒艺术品等商品基金，共九大产品类别。

二、 我国私募基金发展现状

近年来，我国私募基金发展迅速。截至2017年7月底，我国已登记私募基金管理人20 110家，已备案私募基金58 734只，基金管理规模9.95万亿元，私募基金从业人员22.53万人。

从我国基金业协会发布的私募地图看，截至2017年7月，“北上广深”是私募基金集中聚集地区，其中北京共有基金管理人5 187人，上海共有4 493人，广东共有4 640人，深圳共有3 255人。

三、 私募基金的监管

1. 私募基金监管概述。私募基金监管是指在已有法律法规的基礎上，监管主体利用行政、经济、教育、法律等手段对基金参与主体与日常运作进行监管。

国际上，私募基金监管模式主要有三种：行业自律型、政府主导型和混合型。其中，具有悠久基金发展历史的英国为行业自律型监管模式的代表，日本、中国台湾地区为政府主导型模式的代表，金融业高度发达的美国则为混合监管模式的代表。我国须以国内私募基金发展现状为基础，借鉴国外经验，以通过监管来实现我国私募基金更好的发展。

2. 以英国为代表的行业自律型监管模式。行业自律型监管模式的代表为英国。英国政府并不设立专门的私募基金监管机构、不制定统一的基金立法，政府对私募基金的监管和对市场的干预较少。相关的行业协会，如英国投资管理协会、另类投资管理协会、风险投资和私募股权协会等通过制定相关的规章制度，对私募基金进行监管。如图1所示，财政部作为英国基金监管的最高机关，其只制定具有方向性、原则性而非规则性的政策方针，财政部并不直接对私募基金进行具体的监管，而是由自律组织掌管具体的监督权。

行业自律型监管模式相较于政府主导型监管模式，其能够更加灵活地制定和执行规则，更强调市场的主导地位。行业自律组织能够更加迅速地应对现实经济的变化，能够迅速高效地解决出现的新问题，其监管更具时效性。同时，由于自律组织日常活动所需资金并不完全依靠政府拨款，这就节省了监管成本，减轻了政府财政负担。

但自律组织作为一个公共组织，是由行业内部自行发起成立，其本身并不具备政府机构的领导力与强制力。自律监管处罚的强制性不足、力度较弱，无法对违法行为予以严惩，对市场中的违规、违法行为的威慑力不够。与此同时，由于人员、资金等各方面的限制，自律监管还存在着监管覆盖面不广，难以对全国实施统一有效监管的缺点。

3. 以日本、中国台湾地区为代表的政府主导型监管模式。

（1）日本私募基金监管。日本私募基金会受到政府严格、全面的监督管理，政府机构的监管范围覆盖包括基金的发展规模、投资范围及基金的运作方式等在内的各个方面。日本的证券交易所、行业协会等自律组织并不是日本私募基金的监管主体，这些机构和组织只是政府监管的辅助者。在日本，金融厅负责金融制度制定及所有金融事务的监管，如图2所示。

（2）台湾私募基金监管。台湾金融监督管理委员会（简称“金管会”）是台湾地区金融行业的最高监管部门，其主要负责金融行业的监督、管理和检查。在“金管会”主导的监管体系下，台湾地区的金融监管呈现出典型的一元化特征。“金管会”集金融检查权、行政管理权于一身，且具备财务上的独立运作能力。“金管会”的四个部门实行分工明确的“行业”监管：银行局主要负责银行市场、票券市场、金融控股公司与银行业监管；证券期货局主要负责证券和期货市场的规划与监管；保险局主要负责保险市场的规划与监管；检查局主要负责规划、执行金融机构的监管工作。除“金管会”外，台湾地区的“中央银行”、“财政部”、“消费者保护机构”也都不同程度地参与金融行业的监管，共同形成完整的监管体系，如图3所示。

以日本、台湾地区为代表的政府主导型监管模式具有约束力强、权威性高、执行力度大的优点，这种监管模式下，政府能够针对私募基金制定专门的监管法规，有效地处罚市场中的违法犯罪行为，对市场行为进行有力约束，稳定市场秩序，维护市场健康发展。与此同时，政府监管还具有覆盖面广、监管原则统一等优点。由于政府与任何金融机构不存在利益关联，所以由政府对私募基金进行监管会更加公平、公正。

但政府主导型监管也有抑制市场自身调节能力和监管成本过高等缺点。自由竞争市场的发展可能会被政府的过度干预所束缚。政府在面对不断变化的资本市场时，由于自身的局限性，其无法迅速地解读市场所传递的信号，政府监管可能会出现不同程度的迟滞；同时政府监管产生的费用都需要财政的支持，监管成本较高。

4. 以美国为代表的混合型监管模式。混合型监管模式将自律监管与政府监管相结合，其同时具备政府监管的权威性与行业自律监管的灵活性，且能够在不同监管主体间形成相互制约的关系，使任何一个监管者都处于权力制衡的状态，能够较好地促进资本市场的发展。

就整个美国资本市场而言，2008年金融危机后，美国开始实行目标导向型监管模式，有效避开了混业经营和分业监管的问题。通过成立金融服务监管委员会、扩大美国联邦储备系统（简称“美联储”）的监管权力、在美联储下设消费者金融保护局等措施，来协调各金融监管机构；在宏观与微观层面上进行审慎监管，解决道德风险问题，保护投资者和金融消费者利益，实现了由多元化、功能监管模式向双峰、目标监管模式的转变，如图4所示。endprint

特别地，美国对私募基金的监管主要分为三个层次，监管的第一层次为具有立法权的美国证券交易委员会，其对基金的投资活动、经营活动和交易行为等进行管理与监督。全国证券商协会作为第二层次的监管机构，致力于全面贯彻落实投资基金运作中的公平交易原则。基金组织的受托人是美国对私募基金的监管的第三个层次，基金受托人独立于基金管理人和投资者而存在，在对基金管理人的监管过程中，其也可起一定的作用。

以美国为代表的混合型监管模式同时具有行业自律型和政府主导型监管模式的优点，其不仅具有权威性高、约束力强、执行力度大等优点，还具有贴近市场、反应迅速的优点。但这种监管模式的有效实施，对一个国家金融市场的成熟程度要求较高，其不仅需要健全的法律体系作为保障，同时还要求各监管部门分工明确，各部门之间需建立高效的沟通协调机制。

四、 我国私募基金监管现状及监管建议

1. 我国私募基金监管现状。当前，“一行三会”分业监管是我国对资本市场的监管模式。人民银行通过利率管理和流动性管理，对私募基金的运营环境产生影响；银监会监管银行个人理财产品和信托投资计划；证监会监管证券公司的客户资产管理计划、证券投资基金、货币市场基金、基金公司的专户理财等；保监会监管保险公司的各类保险产品。

但是目前我国对于私募基金的监管还存在着监管标准不统一、法律制度不完善、市场秩序不规范等诸多问题，影响了我国私募基金进一步规范有序发展。

2. 我国私募基金监管建议。综合国外私募基金不同监管模式的经验，结合我国的政治经济制度及我国私募基金的发展现状，首先应明确我国对私募基金监管模式的选择。由以上对私募基金三种不同监管模式的分析可知，混合监管模式综合了行业自律监管模式和政府主导监管模式的优点，对促进私募基金发展具有积极的意义。目前，我国主要由证监会及其派出机构与中国证券投资基金业协会对私募基金进行监管，现阶段已具备实行混合监管的条件。我国可通过对法律法规及行业性规范的不断完善，明确各部门及机构的责任，努力构建具有中国特色的私募基金混合监管模式。

其次，对于私募基金的监管，具体的建议如下：

第一，对私募基金市场准入的管理。国外私募基金设立时，若符合相关法律的规定，基金可直接成立运行，即所谓的“豁免注册”方式，我国于2012年将私募基金由核准制改为注册制，但由于我国私募基金还处于发展的初期，证监会及基金业协会应结合我国现状，制定更为严格的市场准入要求，以维护经济稳定。

第二，对私募基金进行分类监管。私募证券投资基金与股权投资基金两者的投资方向、功能作用以及在整个金融体系中的影响都存在较为明显的差异。各国对属于金融活动且具有较大风险的私募证券投资基金监管都较为严格。相反，对能够促进社会经济发展的私募股权投资基金，各国主要以鼓励为主，监管为辅。多数国家对这两类基金都进行分类监管，如英国和日本在立法阶段就分别针对私募证券投资基金与股权投资基金出台不同的法律法规。我国在对私募基金监管时，也应根据私募基金类型的不同，进行分类监管。

第三，对私募基金管理人的资格监管。对管理人的监管是私募基金监管的关键。我国金融市场尚存在市场结构不合理、行业行为不规范等诸多问题，为防范市场风险，需更加严格管制基金管理人的市场准入资格。

第四，设立私募基金托管制度。私募基金托管制度可有效规范基金的日常投资行为。我国可借鉴国外经验，不断完善基金托管法律法规建设，从而确立一个监督基金管理人、保护投资者的机构作为托管人。

第五，设立私募基金备案制度。虽然私募基金的投资者具有一定的损失承受能力，但考虑到潜在的风险，可借鉴我国台湾地区的监管经验，对私募基金采取备案制度。我国证券投资基金业协会于2014年开始推行私募基金備案制度，但目前仍存在着个别私募基金对其运作情况隐瞒不报等问题，相关机构应严格要求各私募基金履行备案制度，以供监管部门进行查询，做到事后监管。

第六，强化私募基金信息披露。虽然私募基金的披露要求较低，但为有助于监管部门控制私募基金潜在风险，各监管机构应要求私募基金向利益方和监管方披露所需的信息。

参考文献：

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作者简介：门明（1962-），男，汉族，吉林省长春市人，对外经济贸易大学继续教育与远程教育学院党总支书记，国际经济贸易学院金融学系教授、博士生导师，对外经济贸易大学金融市场与投资研究中心主任，教育部、商务部和中组部特聘专家，研究方向为金融资产定价理论、金融创新与金融风险管理；刁鹏飞（1990-），男，汉族，山东省莒县人，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生，研究方向为金融资产定价理论、金融创新与金融风险管理。

收稿日期：2017-11-17。endprint