国有企业改革研究述评

陈瑞+葛成唯+程周鲁丹

摘要：国有企业在国民经济占支配地位，国企改革也是经济体制改革的核心环节。而企业改革的源头是公司治理，核心在于委托代理问题。国有企业的公司治理结构，归根结底也是何种形式的产权结构更有利于国有企业解决委托代理人问题。国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度和管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制，关键环节在于加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济，健全完善现代企业制度。

关键词：国有企业改革；公司治理；委托代理

一、 引言

国有企业是国民经济的核心要素，在国家绝大多数行业和重要领域中起到支柱作用，在我国社会主义经济基础中占据支配地位。据财政部统计信息显示，2017年第一季度的国有企业①资产总规模高达140万亿元，同比增长幅度超过10%；营业总收入高达12万亿元，同比增长幅度近20%；营业利润接近0.6万亿元，同比增长幅度近40%，可以看出，国有企业资产规模、营业收入和利润均有较大幅度的增长，对我国的经济总量贡献具有重要作用。同时也应清醒地认识到，国有企业仍存在较多问题，特别是企业效率不高、主营业务不突出、人员冗余较严重、产能过剩比重高，再加上经济不景气、行业竞争加剧等因素，产生了较多效益低下的“僵尸企业”。因此，讨论国有企业改革，对于厘清国有企业问题、弄清未来改革走向具有重要的理论和实践意义，也是推进供给侧改革、处置“僵尸企业”、发展实体经济、保障和改善民生的重要举措。

二、 公司治理研究

企业改革的源头是公司治理，此词最早在西方国家出现，泛指对公司管理和控制的体系，主要是解决所有者、经营者、员工的利益冲突，具体问题大致包括董事会权责机制、管理层薪酬问题等。良好的公司治理能够增强内部控制、降低委托代理成本。公司治理结构的雏形是公司制企业的形成，最早见于1600年荷兰和英国的特许贸易公司，而相关理论则可追溯到亚当斯密（2001）所著作的《国富论》②，已经涉及到了公司治理的核心。

对于公司治理结构的内涵，国外学者主要有以下几种观点。梅耶认为，公司治理结构是一种以代表和服务于投资者利益的一种组织安排。斯利弗和威斯尼认为，公司治理结构是为确保投资者获得回报。马克丁洛认为，公司治理结构是股东、董事和高管之间的利益关系。而国内学者吴敬琏认为，公司治理结构是股东、董事和管理人员组成的一种制衡关系。张维迎认为，公司治理结构狭义上是董事会和股东大会的制度性安排，广义上则是公司管理层对控制权和剩余索取权的分配安排。周小川认为，公司治理结构本质是股东和利益相关者对公司的控制制衡，具体表现为安排、控制、监督管理层的经营制度。林毅夫从市场机制在公司治理中的作用出发考虑，认为公司的经营、管理和决策是公司治理的体现形式。钱颖一认为，公司治理结构是用于支配企业中有重大利益关系的投资者、管理者、员工之间的关系，并从这种联盟中获得各自的经济利益。

综述所述，公司治理的核心问题在于处理所有权和经营权相分离所引发的委托代理问题，在于如何保证管理者按股东利益行使职责。

三、 委托代理问题研究

委托代理关系最早由罗斯正式提出，代理人代表委托人行使决策时，则产生了代理关系。杰森和麦克林定义了委托代理关系为契约关系，某类行为主体根据签订的契约为它类行为主体提供服务，并获得相应的薪资报酬。普拉特和译克豪瑟对此进行了简化，代理人的行为依赖于委托人的意识，则产生了委托代理关系。哈尔特则认为，由于专业化的存在，导致代理人较委托人更具相对优势，从而产生委托代理问题。

由于委托人和代理人潜在目标不一致，且存在不确定性和信息不对称，那么代理人有可能偏离委托人的目标，并可能损害委托人的利益，而委托人又难以发现并加以有效监督。肯思尼阿罗（1985）进一步区分委托代理问题的两种类型——道德风险③和逆向选择④。随即，对委托代理问题的研究逐步集中于如何设计激励机制和监督机制。罗賓斯泰英和伦德娜构建了一个动态博弈模型发现，在委托人和代理人保持长期的关系并且信心足够的前提条件下，那么理论上可以实现帕累托一阶最有风险分担和激励。砝码认为，代理人市场声誉能够约束代理人的行为，促使代理人努力工作，因此通过提高代理人的违约成本，可以有效解决委托代理问题。范里安则提出了另一种有效的办法，利用潜在的市场竞争机制使代理人相互制约、相互监督。平狄克和鲁宾菲尔德（2009）详细地分析了利润分享制度和奖金激励制度的作用，研究发现利润风险程度越高，或者奖金额度越大，其激励效果能使得代理人收敛于委托人所设定的目标。国内学者任勇（2007）质疑了委托代理理论中双方目标利益冲突的假设，认为双方都希望治理好企业，从而获得更大的利益。王慧江等（2011）则认为，人力资本的提出意味着代理人出让智力使用权，也获得委托人的资源使用权，这种关系是双向的，也即构成了双向委托代理关系，据此构建了合作决策模型证明了这种关系的存在。

综上所述，委托代理理论为解决企业治理问题提供了基本的分析框架，有利于促进企业管理制度的发展和完善。随着社会经济的不断发展、产权结构日益复杂，必然也会催生委托代理理论的深入发展。

四、 国有企业改革的理论

改革开放之前，生产资料由国家控制，经济政策由政府制定，整个社会的生产、分配都是按计划实行。改革开放以来，国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度和管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制。无论哪一种改革思路和措施，都有着相应的理论基础。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，关系国有经济健康发展、保障劳动者最基本利益。国有企业改革具有复杂性和系统性的特点，需要成熟的理论思考、精细的顶层设计、有序的推进实施、有效的调整转变。在国内外经济形势发生深刻变革的情况下，国有企业出现了深层次的发展问题，涉及到体制机制转变问题。国有企业改革经历了很多的试错和探索，并且还在不断地探索之中。中国的国有企业改革理论就是在不断争论中形成和发展的，主要形成了三类流派。第一类是反思改革流派，主张要全面反思国有企业改革。韩德强（2006）认为，国有企业改革受西方新自由主义的影响，已经产生了重大偏差，导致国有资本的过度私有化和国有资产的严重流失，加剧了中国社会的分层和矛盾，带来了灾难性的后果。左大培（2005）进一步提出了在适当的委托代理关系基础上建立国有投资或控股机构，并以国有企业运营时间远超过民营企业为依据，论证国有企业的效率更高。同时，左大培（2011）指出，在战略性产业、高新产业领域，只有国有企业才能有巨额的资本兴办和发展，因此应鼓励国有企业进入竞争性领域，并限制其他类型的资本入股参股。吴宣恭（2011）认为应该重新审视国有经济在社会生产中的重要地位，否则可能存在国有经济被侵吞，公有制经济主体地位被削弱甚至被取代。杨斌（2011）则指出国有企业私有化可能引发大规模腐败，造就高官家族财团。第二类是深化改革派，主张完善国有企业治理构架、建立现代企业制度、继续深化改革。与反思改革派相对立，钟志伟（2005）认为坚持改革、排除干扰，不能因对新自由主义的批判而否定改革的成果。高尚全（2010）肯定了钟志伟的观点并提出完善产权制度是规范市场经济秩序的基础。樊纲（2008）指出经济体制改革仍不完善，中国的制度变迁还面临着很多问题亟待解决。张维迎（2010）认为市场经济只有建立在产权制度基础之上才是有效率的，应减少政府对市场经济的干预。苏小和（2010）支持张维迎的逻辑关系，并指出未来的改革仍将是要建立产权清晰、治理结构明确的企业制度。第三类是分类改革派，综合了反思改革派和深化改革派的观点，主张分类推进改革，既要继续保持特殊国有企业的投资或控股权利，也要继续推进普通国有企业的产权制度政策。金碚（2002）认为国有企业在完成一般性竞争产业的历史使命后应该退出，交由非国有企业继续去发展。樊纲（2008）则进一步主张国有企业民营化。endprint

三种改革流派均肯定了国有企业的地位和作用，其争论的实质问题是国有企业的公司治理结构，归根结底是何种形式的产权结构更有利于国有企业解决委托代理人问题。三种改革流派观点各有可取之处和不足之处（蓝定香，2013），其比较如表1所示。

五、 国有企业改革的历程

梳理国有企业改革的实践脉络，窥视制度变迁的历史进程，一个普遍的认识是，国有企业改革无疑带来了经济、社会关系的巨大调整，而这种调整往往又对深化国有企业改革提出新要求，但不容忽视的是，改革政策方针的落地实施面临着意识形态的掣肘、行为惯性的地质和既得利益的阻挠。国有企业改革大致可以分为四个阶段。

第一阶段的改革可追溯为1978年～1984年。国有企业高度集权模式的打破，这一时期主要政策是经营层面的改革。中央政府注意到国有企业自主经营权不够放开，难以调动生产经营积极性。高度集权的国营体制最严重的一个缺点是管得多、管得死，国有企业难有一定的自主权。为了解决这一重大缺陷，十一届三中全会通过了一系列扩大企业自主经营权的文件，相继实施了“利改税”、“拨改贷”政策，“放权让利”是这一时期国企改革最显著的特色。由于国企普遍承担了政策性负担，政企之间存在信息不对称，加剧了国企管理者的道德风险，企业管理者往往会以政策性负担过重为由来掩饰经营不善问题，而中央政府又难以直接根据企业的经营业绩来评判管理者是否尽职，这导致了较为普遍的“工资侵蚀利润”现象，最后的结果是国家财政收入反倒下降了。为确保国家财政收入不被侵蚀，先后通过实行利改税和拨改贷等政策来强化国企的预算约束，但效果不佳。

第二阶段的改革可追溯到1984年～1992年，探索多种形式的经营责任制，这一时期的主要政策是所有权过渡的改革，想法最初受家庭联产承包制的实施效果所启发。国有企业开展承包制，初步尝试股份制改革。期间，先后开展的两轮承包制改革，主要形式是“两保一挂⑤”，实施之初，便调动了国有企业管理者和员工的积极性，但值得注意的是，企业的政策性负担仍然成为管理者掩盖经营不善的借口，一方面，在承包时承诺负盈不负亏，而一旦企业亏损，国企管理者将问题归咎于政策性负担，另一方面，承包制是典型的非公有经济形式的体现，有碍公有经济发展壮大。不同于承包制改革，另一些学者提出了股份制改革，沿着所有权和经营权相分离的思路来推进政企分离，优化产权结构，形成现代企业治理制度，对企业所有者、经营者和员工起到激励和制约作用。国企股份制改革始于1986年，同年年底，国务院推进了大中型国企股份制的试点，1992年《股份制企业试点办法》是第一个关于股份制改革的全国性文件。

第三阶段的改革可追溯到1992年～2003年，现代企业制度的建立，这一时期的主要政策是“以制度创新”代替“承包制”的战略，1993年颁布的《公司法》标志着国有企业改制正式实施，国有企业改革的主体思路和目标是建立现代企业制度，其特征可概括为“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”。现代企业的运作，有赖于一个公平竞争的产品、要素等市场体系，但对国有企业政策性负担所造成道德风险问题仍难以消除。

第四阶段的改革，是从2003年到现在建立的“以中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的国有资产管理体制。“现代产权制度”概念的提出，肯定了产权是所有制的核心和主要内容，按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，包括董事会建设、股东大会建设、监事会建设等公司治理构架。

改革开放以来，国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度和管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制。无论哪一种改革思路和措施，其核心和关键环节在于加快国有企业股权多元化改革，在于积极发展混合所有制经济，同时深化国有企业管理体制改革，建立健全现代企业治理制度。

六、 结论

国有企业是国民经济的核心部门，国有企业改革也是我国经济体制改革的核心环节。而企业改革的源头是公司治理问题，核心在于处理所有权和经营权相分离所引发的委托代理问题。随着社会经济的不断发展、产权结构日益复杂，必然也会催生委托代理理论的深入发展。国有企业的公司治理结构，归根结底也是何种形式的产权结构更有利于国有企业解决委托代理人问题。国有企业改革经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度和管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制。无论哪一种改革思路和措施，其核心和关键环节在于加快国有企业股权多元化改革，在于积极发展混合所有制经济，同时深化国有企业管理体制改革，建立健全现代企业治理制度。

注释：

①指国有及国有控股企业，包括央企及下属单位企业，还有地方国有及控股企业。但此处统计不包括国有金融类企业。

②译文版的核心意思是公司经理人不可能像合伙人那样去管理公司，因为经理人和合伙人潜在利益不一致。

③理性经济人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。

④制度安排不合理所造成市场资源配置效率扭曲的现象。

⑤一保上缴税利，二保企业的技术改造，一挂则是职工工资总额与企业经济效益挂钩。

参考文献：

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[11] 本报记者仲伟志.2005中国改革交鋒录[N].经济观察报，2005-10-03（37）.

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[13] 樊纲.体制改革对中国经济增长贡献的定量分析[J].理论导报，2008，（2）：23-24.

[14] 张维迎.重新启动国退民进改革势在必行——在第十一届光华新年论坛上的演讲[J].中国总会计师，2010，（4）：50-51.

作者简介：陈瑞（1990-），男，汉族，江西省抚州市人，北京大学经济学院博士后科研流动站、中国信达资产管理股份有限公司博士后科研工作站联合在站博士后，研究方向为产业经济；葛成唯（1981-），男，汉族，山东省泰安市人，泰山医学院外国语学院讲师，对外经济贸易大学国际商学院博士生，研究方向为企业管理；程周鲁丹（1993-），女，汉族，吉林省吉林市人，北京外国语大学高级翻译学院硕士生，研究方向为货币经济。

收稿日期：2017-11-15。endprint