政府和社会资本合作模式下社会企业介入养老服务路径研究

摘要：政府对养老服务的过度介入及其与社会资本的合作缺失，造成社会养老服务的“短板效应”。政府和社会资本合作满足养老服务诉求，体现了社会服务的机制创新。社会企业具有价值使命感、组织商业性、技术专业化等优势，成为政府和社会资本合作供给社会养老服务的创新主体，可以从外部推力、内部拉力与合力互补三个维度来拓宽社会企业介入养老服务的路径。

关键词：政府和社会资本合作；社会企业；养老服务

一、 问题的提出

我国政府决定到2020年全面放开养老服务市场，推进政府和社会资本合作，积极引导社会资本进入养老服务领域。相关文件特别提出理顺体制机制，降低准入门槛，积极引导社会资本参与公办养老机构改革，到2020年政府运营的养老床位数占养老床位总数的比例不超过50%。但是，当前政府和社会资本合作仍存在社会资本参与不够的“短板效应”。究其原因，不是社会资本缺乏参与养老服务的意愿，而是由于管理体制和机制落后阻滞了社会资本参与的路径。

由于政府力量过度介入养老服务，传统养老服务事业机构“亦官亦民”，形成自上而下单向度的管理运行方式，过于关注行政职能的发挥，忽略其服务功能，无法有效回应多元化多层次的养老服务需要。市场化企业化运营的营利性养老机构有所发展，但是资本逐利的本性决定其主要关注利润最大化，对于社会基本服务需求关闭了供给的大门。有鉴于此，必须着力发展公益性与营利性相平衡的养老服务新主体，拓宽新主体有效介入的路径，完善新主体运作的内部和外部制度，开创养老服务新局面。

二、 政府和社会资本合作的治理诉求：社会企业介入养老服务的内在逻辑

现代社会具有复杂性和风险不确定性，查尔斯·汉迪（ Charles Handy）认为人类正处于“非理性时代”，乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）强调这一非理性时代具有“风险社会”的特性。一方面，伴随全球化加深，风险事件日益具有多样化、复杂化、跨界化特征，规避风险和应对危机远非单个国家能够胜任，国家和地区必须加强紧密合作，才能防范与应对风险，实现合作共赢。另一方面，社会资本日益壮大，成为社会治理不容忽视的重要力量，在某些领域甚至发挥了主导作用。政府一家独大的治理格局已经落后于社会发展的要求，政府和社会资本多元合作的新架构呼之欲出，养老服务领域政府和社会资本合作已成趋势。

风险社会的认知和研究需要借助“社会治理”的研究范式，社会治理强调“平等、参与、协作”精神，主张人类社会最终发展成“合作的社会”。政府和社会资本是合作社会的主要形态之一，萨拉蒙断言：社会资本等非政府治理力量在全球范围内的兴起，将被历史证明对世界的影响完全可与民族国家兴起对十九世纪后期世界的影响相提并论。社会资本的兴起对政府独大的权力格局带来挑战，也给社会治理创新带来机遇，政府传统力量如何跟社会资本新兴力量开展有效合作、实现共同治理，成为当今社会共同面临的全新课题。

“合作”是当今社会的本质属性，也是促进养老服务治理的题中要义。政府和社会资本的合作必然要求“合作导向”的养老服务治理，并通过支持新的服务主体诠释养老服务“合作治理”的新形态。具体到养老服务的社会治理，政府和社会资本的关系，必须从传统的主从关系发展为竞争合作的伙伴关系。

社会企业的核心要义是以企业运作方式来实现社会目标，“运用商业策略解决社会问题”，国内外探索的成功经验证明，社会企业的特性能够有效满足养老服务合作治理的诉求。养老服务合作治理迫切需要发展新型服务主体，实现公益性与营利性的有效结合，社会企业因其价值目标、组织形式、运营方式等方面的独特优势，能够成为政府和社会资本合作模式下提供社会养老服务供给的新主体。

三、 社会企业介入养老服务的优势：国际经验与国内案例

目标公益性、经营商业性、服务专业性是社会企业兼有的价值特征与组织特性，能够有效应对比较复杂的社会服务需求，国内外典型案例和实践经验值得认真研究。

公益使命感是社会企业介入养老服务的价值优势。社会养老服务企业虽然发生市场交易行为，运用企业运营管理方式，但其终极目标并非仅仅追求利润最大化，而是多元价值目标实现。从资源角度来看，社会养老服务企业积极整合政府、市场和社会组织资源，位于市场政府和社会组织的交叉点，承接政府养老服务外包，享受政府补助，获取的利润基本用于回报和补偿社会养老利益相关者。

运营商业性是社会企业介入养老服务的组织优势。不同于传统养老事业单位，社会养老服务企业主要运用商业方式解决养老需求问题，在收支上力求自给自足的，获得的利润也要反哺于提高养老服务水平。这种商业运营特性使社会养老服务企业具备独特的组织优势，更能够以企业主体参与市场竞争，更善于优化资源配置和使用资源，更具备创新意识和危机意识，更具有可持续发展能力。

手段专业性是社会企业介入养老服务的技术优势。这种专业性体现在创新与混合两个方面。社会养老服务企业实现政府资源与社会资本混合，追求管理方式创新；坚持提供公共养老產品与追求经济利润的混合，追求组织目标创新；寻求社会效应和财务绩效的混合，追求考核方式的创新。多方面的混合和创新，能够极大增强养老服务企业专业能力。

社会企业介入养老服务突显的优势引起各国政府的极大关注，国内外养老服务企业的探索积累了比较丰富的经验和案例，如美国俄亥俄州的老龄会社（Council on Aging of Southwestern Ohio，简称COA）；英国桑德兰居家护理社 （Sunder-land Home Care Associates，简称SHCA）；中国福州的金太阳老年综合服务中心（Golden Sun Elder Center）等。

美国社会养老服务企业采用企业模式运营，追求自身持续发展。俄亥俄州西南部的COA老龄会社成立于 1971 年，是非营利性养老社会企业，服务于辛辛那提地区五个县。1990年代政府财产税征收计划使得COA获得稳定的专项基金支持，为收入微薄的老人提供居家医疗照顾服务，COA服务能力得到显著性增长，仅2013财政年度就为2万多名老人提供了医疗照护服务。与此同时，COA坚持市场化运作，保持竞争优势。

英国养老服务型社会企业逐步从公立主导转化为私营主导，桑德兰居家护理社SHCA是英国众多养老服务社会企业的代表。SHCA于1994年由当地社会企业家Margaret Elliot创立，当初主要是响应政府号召，满足人口老龄化和家庭破碎提出的养老服务需求。SHCA如今已经发展为桑德兰市最大的提供居家养老服务的社会企业，企业由雇员拥有，职员既是雇员也是股东，经营的盈余都留在公司内部。SHCA主要提供居家养老服务，服务内容通常包括起居、洗漱、吃饭和清洁等。同时也根据老年用户的需要，进行供需匹配，开展个性化服务，并定期对服务加以评估和调整。SHCA创立运营以来，规模不断扩大，服务时间不断增多，机构产值额度也在增加，实现了经济效益与社会效益的平衡。随着自身稳定发展，SHCA还赢得了当地政府部门越来越多的家庭照顾合同，这为SHCA提供了更广的市场空间。

中国人口老龄化不断加深，家庭养老功能退化，养老服务需求潜力巨大，社会企业获得了介入养老服务的良好契机。福建省福州市“金太阳老年综合服务中心”就是这样背景下应运而生，它属于非营利的民办养老综合服务社会企业，被称为一所“没有围墙的养老院”。金太阳采用信息化管理和GPS定位系统，在全国首创24小时应急呼叫助老服务信息平台，为居家老人提供全方位、一站式低偿服务，服务内容包括临终关怀与疾病救治以及上街采购、买菜送饭和陪伴聊天等。金太阳注重社会企业理念创新，坚持企业“社会价值大于经济价值”，探索养老服务“时间存折”等。

基于国内外经验和案例分析不难发现，作为一种创新型养老服务提供主体，社会企业的介入有助于为政府减轻压力，给社会资本带来机会，为老人提供多元化的服务选择，能够形成多方共赢的格局。很多国家的政府都非常重视对社会企业发展的支持，既加强政府和社会资本合作，实现共赢发展，又在初创时期给予要素投入和税费优惠等扶持，还提供多方面支持协助社会提升内功。

四、 社会企业介入养老服务的路径选择：外部推力、内部拉力与合力互补

社会企业作为养老服务新的供给主体能够弥补政府与市场的失灵，提高服务供给的效率和质量。当前我国养老服务型社会企业发展还不成熟，面临着来自内部和外部以及内外互补等诸多问题。社会企业介入养老服务的路径何在？可以从外部推力、内部拉力与合力互补三个维度来拓宽社会企业介入养老服务的路径。英国养老服务型社会企业逐步从公立主导转化为私营主导，英国社会企业介入养老服务的路径经验无疑可以为中国养老服务机构改革提供借鉴。

1. 外推机制的构建。灵活多样化的法律制度。社会企业主要包括民办非企业和慈善组织以及有限责任公司等多种组织形式。英国政府2004年修订公司法令，其中新增了社区利益公司的规定，这些法律规定包括社会企业注册与登记的组织形式等。在社会企业介入养老服务的实践运行中，社会企业如果注册为有限责任公司，难以享受政府的税收减免政策；而以慈善组织性质、社区利益公司等形式登记注册则有机会享受到优惠政策。法律形式的多样化给养老服务型社会企业的灵活运行，提供更多可供选择的空间，增强了社会企业生存发展能力。

健全组织机构保障。2004年英国社区公益公司管理局（Regulator of Community Interest Companies）成立，负责社会企业的审批与注册，规范社会企业的发展，养老服务型社会企业的成立同样需要向社区公益公司管理局提出申请。社区公益公司管理局主要职责是监管社会企业运行。健全的组织机构，是养老服务型社会企业依法运行和健康发展的可靠保障。

创新扶持和购买机制。英国不管是中央政府还是地方政府，都努力完善资金融资渠道，提升财务机构运作水平，为养老服务型社会企业提供财政扶持，如社区投资税务宽减计划（Community investment Tax Relief Schemed），为面向弱势老人服务社会企业提供期限5年、税额减免多达投资额25%的优惠政策。政府积极创新采购机制，为社会企业增加与政府签订养老服务合约的机会。

完善社会支持网络。养老服务型社会企业需要政府、市场企业和社会组织的大力支持，才能实现公益与营利的平衡。高等教育为社会企业提供技术咨询和技能培训等，开设社会企业管理相关的课程，为社会企业孵化和人才培养提供智力支持。激发社会组织和志愿者团队参与养老公益服务的热情，降低养老服务型社会企业的人力成本风险。英国很多大型市场企业都会从每年盈利中拿出1%左右资金作为养老服务等公益基金，有的直接组建养老服务型社会企业。

2. 内拉机制的生成。养老服务型社会企业的效率机制是决定其健康发展的关键机制。传统公益性组织不太关注效率，注重奉献而不求回报。一旦经济发展不景气，公益组织筹资困难，陷入难以为继的困境。这也是英国养老公共机构私营化改革的主因，政府逐步由直接提供养老服务转向购买养老服务，社会企业参与养老服务的渠道得以拓宽，养老服务机构竞争日益加剧，效率运行机制逐渐生成。

资金来源市場化。养老服务型社会企业必须实现资金来源多元化，既从公共部门的专项资金获得补助，又要从政府购买服务和与第三部门合作开辟资金渠道，还要从市场交易中争取资金。2011英国社会企业年度调查报告表明社会企业的66%能够通过市场渠道获取其年营业总额37%的资金，其余资金来源包括公共服务购买竞争性项目以及个人或组织的捐助等。

市场收入稳定化。尽管养老服务型社会企业会得到政府购买和辖区服务需求的支持，但是这些支持也存在一些风险，企业需要稳定的市场收入，才能实现良性发展。英国养老服务型社会企业的收入构成显示，企业通过市场交易得到收入不仅超过政府资助收入，也超过各类社会捐赠。

服务竞争激烈化。随着社会企业更多介入养老服务领域，社会企业之间的竞争、社会企业与营利企业之间的竞争都将日益激烈，这就要求社会企业提高竞争意识，增强竞争能力。2011年英国统计资料表明，年营业额100万英镑以上的社会企业有68%的达到财务结余，18%保持财务收支平衡，13%亏损并破产；年营业额1万英镑以下的社会企业20%实现财务结余，36%和27%的社会企业分别收支平衡和破产。

内部管理企业化。社会企业的效率机制不仅体现在外部竞争力，还体现在内部管理的企业化。必须克服那种传统的公益观念，认为公益机构与赚钱无关，内部管理也无须企业化。国外社会企业成功运作经验表明：养老服务型社会企业只有借助企业管理中“成本—效益”理念与管理方式，才能激发组织的创新活力，摆脱对政府公共财政和各类捐赠的被动依附。

3. 互补机制的形成。市场环境要求养老服务型社会企业协调好外推机制和内拉机制，发挥两种机制的效率。两种机制在运行上存在三种逻辑关系，第一种是竞争关系，外推机制增强而内拉机制削弱，或者反之，都会由于内力与外力竞争的损耗导致社会企业发展动力不足。第二种是平行关系，外推机制和内拉机制都起作用，但彼此之间是相互孤立的，难以形成促进社会企业服务质量、效益提高的合力。第三种是互补关系，外推机制增强带来内拉机制增效，内拉机制优化带来外推机制支持。养老服务型社会企业借助外推机制优化其运行的外部环境，保障公益性质彰显；依靠完善内拉机制提高运行效率和汲取资源能力，促进企业持续健康发展。理想的模式是两种机制呈互补关系，内外合力共同推动社会企业发展，可以避免平行或相互竞争关系的消极效应，达成机制互补、内外合力的共赢状态。

具体来说，一方面推进外部制度环境的建构。养老服务型社会企业的内在竞争性机制优化对外部制度环境提出更高要求，如加强社会企业参与公共服务项目竞标的制度化建设，社会企业同等条件下优先与政府签订采购协议的规则化建设等；而且外部制度环境的建构也为社会企业的内在机制建设提供了外部保障，如关于养老服务型社会企业资产锁定的规定与企业收入持续投入公益项目的相关规定，确保了企业竞争追求收益最大化同时保持公益性特质。二是养老服务型社会企业完善内部效率机制，采取商业化管理运行模式，保障社会企业可持续发展。养老服务型社会企业商业化管理适应企业的竞争环境，避免其因过分依赖政府资助和社会捐赠而陷入可持续发展危机。同时，加强养老服务型社会企业内部效率性机制建设，建立优胜劣汰机制和行业退出机制，才能促进社会养老服务公益组织体系的不断更新和健康发展，也才能够激发社会企业内部活力，提升养老服务质量。

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基金项目：2016年度上海市哲学社会科学规划一般项目“养老服务政府和社会资本合作模式研究”（项目号：2016BGL007）。

作者简介：章萍（1973-），女，汉族，安徽省太湖县人，上海政法学院经济管理学院教授，同济大学管理学博士，研究方向為社会保障。

收稿日期：2017-04-17。