美国反补贴法“非市场经济国家”适用问题研究

摘要：不对“非市场经济国家”适用反补贴法是美国长期以来奉行的立场并有其判例支持，美国商务部对原产于中国的产品发起一系列反补贴调查表明其已推翻自己先前的立场。文章着重探讨最具代表性的美国反补贴法对“非市场经济国家”适用问题的法律规定，分析了其成文法和判例法的相应演进历程，并指出美国反补贴法的变化对我国的影响。

关键词：反补贴；非市场经济国家；SCM协定

反倾销、反补贴和保障措施是WTO多边贸易体制下的三大贸易救济措施，在国际贸易领域，成员国通常采用这三种形式进行贸易制裁。随着中美之间贸易摩擦的不断升温，美国对中国采取的反倾销和保障措施不能满足其国内产业的贸易保护期望，其寻求反补贴救济措施对我国进行法律制约的需求日益高涨。

2007年7月27日，美国众议院议长宣布，《美国贸易权利执行法案》(H.R，3283-United States Trade RiehtsEnforcement Act)获得通过，其核心内容就是要求授权商务部对包括中国在内的非市场经济(Non—Market Economy，简称NME)国家适用反补贴法。虽然目前该法案从程序上尚未获得参议院通过以及总统的签署生效。但一旦该法案的立法程序完备，则美国对非市场经济国家适用反补贴法在成文法上的模糊规定将成为历史，

通过对美国反补贴法的判例渊源考察，从20世纪80年代中期的“乔治城钢铁公司案”确立的“反补贴法不适用于非市场经济国家”立场的经典案例：到90年代初“拉斯科金属有限公司电风扇案”中以“市场导向产业”标准调整了反补贴法适用于非市场经济国家的情形：直至2007年3月29日，在对华“铜版纸案”中。美国国际贸易法院法官Gregory w·Carman作出了“美国商务部有权考虑对中国企业启动反补贴调查”的裁定。意味着美国反补贴法适用于“非市场经济国家”案例法的最新进展。

本文着重探讨最具代表性的美国反补贴法对“非市场经济国家”适用问题的法律演进历程，分析其对我国的影响。

一、美国反补贴法适用于“非市场经济国家”的嬗变历程

WTO的法律规定对于反补贴措施是否适用于非市场经济国家并没有明确的限制性规定。由于美国法律对反补贴的规定远远早于GATY／WTO的规定，并形成了成文法和判例法渊源。在是否适用非市场经济国家这一问题上，美国商务部、国际贸易法院和联邦上诉法院对国会的立法理解一直存在争议，美国国会从1987年第100届国会开始就对反补贴是否适用于“非市场经济国家”问题进行激烈地辩论。对于这一世界上最早规定和最多实践反补贴措施的国家，考察其反补贴法的判例法及成文法的演进，分析其法律依据，具有重要的现实意义。

1美国成文法之演进。

(1)美国现行外贸政策和法律中的“非市场经济国家”。美国贸易救济立法可以说是从《1934年互惠贸易协定法》推行自由贸易政策的基础上发展而来。随着贸易自由化的发展，美国一方面将对外贸易政策政治化，对意识形态不同的国家采取不同的贸易政策：另一方面，还通过贸易立法，区别对待“市场经济国家”和“非市场经济国家”。当时的“非市场经济国家”主要是美国所称的“共产主义国家”。《1951年互惠贸易协定法》授权总统中止当时给予共产主义国家(除南斯拉夫以外)的“关税最惠国待遇”。1974年的《杰克逊一瓦尼克修正案》更是对共产主义国家采取歧视政策，不提供或限制性提供最惠国待遇或正常贸易关系待遇。《1974年贸易法》第406条对于来自共产主义国家的进口所产生的市场扰乱制定了救济措施。针对原产于“非市场经济国家”的产品，美国反倾销法使用“替代国制度”来确定其构成价格并计算倾销幅度。直至《1988年综合贸易与竞争法》的出台才正式对“非市场经济国家”有了法律上的界定，不再混同与共产主义国家。

根据《1988年综合贸易和竞争法》规定，所谓“非市场经济国家”是指不以成本或定价结构的市场原则运行的，产品的销售不反映产品正常价值的任何国家。对于判断是否属于“非市场经济国家”。由美国商务部根据六条具体标准行使自由裁量权来认定。

(2)美国现行反补贴法相关规定的模糊与缺位。如前所述，美国反补贴法的历史源远流长，不仅早于WTO多边体制的规定，更是在“非市场经济国家”普遍出现之前就出现，最早可以追溯至《1897年关税法》。此后，美国反补贴法历经《1979年第3号重组方案》、《1984年贸易与关税法》以及《1988年综合贸易与竞争法》数次修改。始终没有关于反补贴法适用于“市场经济国家”与“非市场经济国家”的相关规定，美国国会在是否对“非市场经济国家”适用反补贴法也保持沉默。

《1988年综合贸易和竞争法》的早期文本曾经明确规定，当补贴可被合理认定和计算的情况下将反补贴法适用于非市场经济国家。尽管这一条款后来被删除，但由此也可以看出，无论是美国国会还是商务部，试图对“非市场经济国家”适用反补贴法所作的不懈努力。当前，至少从美国现行成文法表面看，反补贴法是否适用于“非市场经济国家”是不明确的。

近年来，美国国会试图转化《SCM协定》中反补贴救济权利的努力从未松懈并且已经初见成效。2005年7月27日，美国众议院通过的《美国贸易权利法案》即是主张通过对《1930年关税法》中反补贴规则的修改使其直接适用于包括中国在内的非市场经济国家，同时将反倾销中的替代国制度同样适用于反补贴法中。据称，美国国会有可能在2009年审议表决《美国贸易权利法案》，这次修改反补贴法得到国内众多贸易保护主义的支持，最终通过的可能性很大。美国反补贴法的历史可能由此而改变。

2美国判例法之发展。

(1)1984年的“乔治城钢铁公司案”树立了不对“非市场经济国家”适用反补贴法的判决先例。“乔治城钢铁公司案”是美国针对原产于捷克斯洛伐克和波兰(非市场经济国家)的碳钢发起的反补贴调查。美国商务部于1984年5月对该案作出终裁：反补贴法不适用于非市场经济国家。美国商务部在该案中对此观点进行了充分阐述，美国反补贴法所指的补贴是任何扭曲和破坏市场秩序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和减少财富的行为。对于非市场经济国家而言，不存在市场，寻找市场秩序的扭曲和破坏没有意义；在非市场经济国家，价格由政府制定，出口亏损比例也由国家补偿。因此，无法计算出非市场经济国家的实际补贴是多少。商务部认为，如果补贴适用于非市场经济国家，那么政府的每一项措施都将构成补贴。因此，商务部得出结论：我们不准备把一个基于市场经济概念的补贴强加于一个没有任何意义、无法查出、无法量化的“非市场经济国家”身上。商务部还指出，国会选择了另外两项措施来处理“非市场经济国家”的不公平贸易问题，即反倾销

法和《1974年贸易法》中贸易干扰条款第406条。商务部认为，国会立法意图是用反倾销和防止贸易干扰手段制裁“非市场经济国家”，而不是反补贴法。

其后，美国国际贸易法院推翻了商务部的裁决，认为反补贴法的立法语言和宗旨表明国会的目的就是要是使反补贴法适用于所有国家，并不想区分对待“市场经济国家”还是“非市场经济国家”。国会反补贴法中的补贴含义较广，既包括直接的支付也包括间接给予的优惠。法院因而依其最抽象的形式，将补贴界定为以某种特殊的优惠对出口实施鼓励，并认为这种特殊优惠对非市场经济而言，是可以认定的。商务部“认定这种特殊优惠存在潜在困难”并不能构成在这一案件中作出法律例外决定的正当理由。针对商务部认为国会倾向于适用反倾销法处理“非市场经济国家”不公平贸易的观点，国际贸易法院裁定，如果国会明确主张反倾销法适用于“非市场经济国家”，那么反补贴法就必然适用于“非市场经济国家”。

不过，美国联邦上诉法院其后撤销了美国国际贸易法院的判决，最终全面支持了美国商务部的观点。上诉法院认为“非市场经济国家”全面干预经济，不存在“市场经济国家”意义上的补贴：对“非市场经济国家”的任何不正当贸易行为应由反倾销法而不是反补贴法来处理。国会通过1930年以来的多项变革对反补贴法保持沉默的同时，具体而明确地解决了反倾销法中对“非市场经济国家”的问题，这表明国会将“非市场经济国家”排除在反补贴法适用之外的用意。案件裁决后，乔治城钢铁公司曾向美国联邦最高法院提起上诉，但最高法院未予受理。

至此，联邦上诉法院对“乔治城钢铁公司案”的判决就成为美国反补贴法不适用于“非市场经济国家”的法律渊源，对此后的同类案件具有法律约束力。

(2)“拉斯科金属有限公司电风扇案”提出了用“市场导向规则”将反补贴法适用于“非市场经济国家的”变革思路。

1991年“拉斯科金属有限公司电风扇案”是美国针对原产于中国的摇头扇与装饰吊扇提起的反补贴调查案件。美国商务部在这一案件中，体现了其解释“乔治城钢铁公司案”先例的灵活性，转变了分析角度，巧妙地将反补贴法适用于“非市场经济国家”。针对中国“混合经济”的状况，商务部将反倾销法的“市场导向产业(Marked-orientedIndustr7)”标准运用于反补贴法，认为美国反补贴法可以适用于“非市场经济国家”的某个市场导向产业。商务部提出的确定“非市场经济国家”的一个产业部门足以构成市场导向产业的三要素包括：第一，被调查商品的定价和生产数量的确定过程中没有政府的参与。无论其产品是出口还是在该非市场经济国家的国内市场上销售：第二，被调查商品的生产企业应具有私人或集体所有制的特征。如果国有企业在该产业中占大部分，则该产业就不能认为具有私人和集体所有制的特征：第三，对占被调查商品总价值主要部分的生产投入的支付，其价格必须是由市场决定的，不管是原材料还是非原材料(如工资和企业管理费用)。如果被调查商品的生产商对投入支付的价格是由国家规定的，或该投入是由国家指令向该生产商提供的，那么该投入的价格就不能视为是由市场确定的价格。另外，如果投入物的产业中存在国家要求的生产，其份额须占很小比例。只有在上述三项条件全部满足的情况下，反补贴法才可以适用于该产业部门。在“电风扇案”中，由于风扇的投人大部分是由国家强制计划生产的，未能满足上述的“市场导向产业”的标准，因而，美国商务部没有作出征收反补贴税的肯定性终裁。

由此，通过“拉斯科金属有限公司电风扇案”确立了美国反补贴法可以适用于“非市场经济国家”的情形，修正和补充了1984年“乔治城钢铁公司案”形成的判例。

(3)对华铜版纸案确立了美国商务部有权启动对非市场经济国家反补贴调查的案例，并在其后的对华环状焊接碳质钢管案、对华低克重热敏纸案等案件中将反补贴税的征收演变成为现实。

2006年10月31日，美国俄亥俄州造纸商新页New—Page)公司向美国商务部和国际贸易委员会提出申请，请求对原产于中国、印度尼西亚和韩国三国进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。11月20日，商部决定对原产于中国的铜版纸展开反补贴和反倾销的“双反调查”，这是继1991年对华“电风扇案”以来，美国对中国发起的第一例反补贴调查。

2006年12月15日，美国国际贸易委员会对该案作出肯定性损害初裁，认为原产于中国、印尼、韩国进口的铜版纸对美国国内产业造成了实质性损害或损害威胁，2007年3月29日，美国国际贸易法院驳回了中国要求颁布临时禁令、禁止美国对华反补贴调查的请求，作出“美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查”的裁定。3月30日，商务部即对原产于中国的铜版纸反补贴调查作出初裁，认定中国企业的净补贴率为10.9％～20.35％。

由于此案是美国对中国提起的首例“双反”调查，也是23年以来美国将反补贴法案应用于非市场经济国家的首个案例，因此倍受国际社会瞩目。美国商务部在对华铜版纸反补贴案作出肯定性初裁的同时，专门发表了一份“2007年3月29日备忘录”。解释称1986年“乔治城钢铁案”所确立的‘反补贴法不适用于非市场经济国家，的原则不能适用于中国，因为“乔治城钢铁案”判决当时所依据的前苏联模式的非市场经济国家的特征与当今中国的非市场经济特征截然不同。商务部认为，20世纪90年代之前，中国实行的是与前苏联模式下的非市场经济相类似的计划经济，此后中国已经打破了固有的计划经济体制。商务部从“价格和工资、外汇、私人财产权和私人企业、对外贸易权、金融”等六个方面具体阐述了当今中国的经济特征，一方面商务部仍拒绝承认中国是市场经济国家，另一方面又认为其非市场经济的特征足以使得商务部对其适用反补贴法。商务部指出，确定中国政府是否给予某一中国生产商资助、该资助是否是具体的是可能的，即补贴是可以区分和量化的。所以，美国反补贴法可以适用于中国。

美国商务部长古铁雷斯对此事件中也发表讲话表示，“中国的经济发展已经达到了我们可以适用另一种贸易救济手段(即反补贴法)的程度了。当今的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要加强。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞争环境的义务”。

2007年10月17日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出肯定性反补贴裁决的事实充分说明美国商务部已经推翻了其在“乔治城钢铁案”中的所持的立场。2007年11月20日，美国国际贸易委员会投票未能通过对原产于中国的铜版纸征收反补贴税，其理由是基于原产于中国的铜版纸并未对美国国内相关产业造成实质性的损害。

美国国际贸易委员会“无损害”的终裁裁决，表面上是避开了反补贴法是否适用于非市场经济国家这一敏感话

题，而实质是公开支持商务部行使自由裁量权对中国产品适用反补贴法。

二、美国反补贴法变化对我国的影响

美国反补贴法的这一重大变化主要是针对中国，美方对此也从不讳言。事实上，美国对中国产品启动反补贴调查，必将影响中国的国内经济政策和经济走向，也将给中美经贸关系产生负面作用。我国政府认为。美国在不承认中国市场经济地位的条件下，启动反补贴调查并采取反补贴措施，违反了美国既有的法院判例，也违反了遵循二十多年的惯例。鉴于美方的做法缺乏法律依据，且不符合世贸组织的相关规则。我国政府2007年9月14日在WTO争端解决机构下，就美国针对中国企业的铜版纸反补贴、反倾销措施提起磋商请求。这也是我国自2001年加入世贸组织以来，首次单独将中美贸易争端诉诸世贸组织。

铜版纸案可谓是我国遭受反补贴诉讼的分水岭，在今后相当长的时期内，我国出口企业遭受反补贴调查将和反倾销一样成为常态；应对国外反补贴调查将成为我国遭遇贸易摩擦的主流，甚至超越反倾销。自2006年10月的对华“铜版纸案”双反合并调查以来，美国随后相继对我国的标准钢管、薄壁矩形钢管、非公路用轮胎、复合编织袋、橡胶磁、环状焊接碳素钢管等众多产品发起反倾销反补贴合并调查，频率之快、涉及产品范围之广、影响之深，为全球贸易救济史所罕见。截至目前，已有环状焊接碳素钢管、新充气工程机械轮胎、低克重敏热纸等三起案件相继作出了肯定性双反终裁裁决，更多的裁决结果还将蜂拥而至。

同时，美国对中国适用反补贴法的做法对其他国家会起到示范效应。在此之前，加拿大已于2004年修改了国内反补贴法并随后对我国发起了三起反补贴调查：欧盟在日前也发表报告称，“承认中国的市场经济地位的时间已经为期不远”同时指出“中国的经济结构日趋现代化和以市场经济为基础，中国政府出台了几乎所有似乎市场经济规律的法律，取得了瞩目的成就”。由此看来，欧盟和其他一些已经承认中国市场经济地位的国家，对中国适用反补贴法的时间表应该是指日可待了。

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作者简介：王雪梅，南京大学法学院博士生，北京市大成律师事务所南京分所律师。

收稿日期：2009—04—15。