国家级区域规划实施评估问题与对策探究

张满银

(北京科技大学 马克思主义中国化研究所，北京 100083)

一、引言

***总书记在中共十九大报告中提出，创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制，坚定实施区域协调发展战略，这是贯彻新发展理念，加快完善社会主义市场经济体制，建设社会主义现代化经济体系的一项重大任务。

国家级区域规划是国家发展规划中的重要组成部分，是进行国民经济宏观调控的重要“抓手”之一，是指以跨区域经济社会发展为对象编制的发展规划，是重大国家战略和国家总体规划在特定区域的细化落实，是重大国家战略和国家总体规划的支撑，也是国家指导特定区域发展、制定相关政策以及编制区域内省(自治区、直辖市)级总体规划、专项规划的重要依据。“十一五”以来，中央政府已经批准或批复(仅就国家发展和改革委员会主管)的国家级区域规划至少有39个，这些国家级区域规划实施的成效需要采取及时有效的科学方法进行评估。我国过去长期存在“重编制，轻评估”的现象，对于诸如谁来评、评什么、怎么评以及如何建立科学有效的评估机制等问题，目前在理论和实践上仍处于探索阶段，还没有形成系统的理论成果和可用于指导实践的操作指南。国家级区域规划在国民经济发展中的协调和带动作用十分明显，因而研究和建立国家级区域规划实施评估的理论、方法、内容和机制，按时、保质、保量做好对国家级区域规划实施评估的工作，切实提高国家级区域规划实施的成效，重要且紧迫。

二、对国家级区域规划实施评估的回顾

(一)对国家级区域规划实施理论研究的回顾

我国的国家级或省级区域规划主要是在20世纪二三十年代的重点城市规划与工矿区规划的基础上逐渐发展起来的。早期实施的区域规划与国土规划基本不做区分(胡序威,1998)，随着区域规划实践的逐渐深化，进一步认识到区域规划是对规划区域未来的设想，是描绘区域未来经济建设的蓝图(崔功豪 等,2006)。国家级区域规划主要是由中央有关部门提出和制定的,部分是地方主动提出并获得中央部门批准的，这种上下互动出台的区域规划进一步明确了特定区域发展的目标和方向(陈耀,2010)。吴殿廷等(2012)认为当前国内普遍存在重规划结果、轻规划过程以及忽视规划反馈调整的现象，建立完善的区域规划评估制度既是提高区域规划工作质量的手段，也是改进社会决策、保障区域科学发展的需要；不论区域规划本身多么科学合理，都必须根据区域规划运行过程中出现的新情况加以调整；一个好的区域规划，也应该具有相当的弹性，允许在实践中修正和完善。也就是说，区域规划的实施是特定区域发展的行动指南，其范围、内容和成效是一个不断拓展和改进的过程。

我国不同时期实施的国家级区域规划的重点及其规划体系在不断完善和健全。20世纪80年代初，致力于编制和实施地区国土开发整治规划；20世纪80年代中后期，主要编制和实施经济协作区区域规划；20世纪90年代，重点编制和实施大经济区区域规划；2000年至今，重点编制和实施不同层级与区域发展总体战略相衔接的区域规划(段娟,2014)。“十一五”规划将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这对区域规划的创新产生了重要影响，为今后丰富和完善区域规划理论体系、区域规划内容、区域规划空间体系，同时为促进区域规划与其它空间规划的融合提供了有力保障(方忠权 等,2008)。樊杰等(2015)认为，在面向“十三五”国民经济和社会发展规划时，需要重新审视我国的区域战略、规划和政策，这是区域治理体系的重要组成部分；需要创新区域政策体系，采用类型区和政策区两个维度共建区域政策体系；要更加注重约束型、限制性政策的运用，进一步完善国土空间开发格局，适应国土空间精细管理的要求，促进区域治理能力的提高。

我国国家级区域规划的实施取得了很大成就，但也存在相当多的问题。李广斌等(2006)认为区域规划管理存在按照不同行政区划分块管理的现象，各管理部门间的管理权限也较为模糊，不同空间尺度和区域类型之间的区域规划冲突严重，大大削弱了区域规划实施的效能；区域规划理论滞后，区域规划管理落后，严重影响了区域规划决策的科学性和实施的可行性。孙久文等(2011)认为我国区域发展中存在的突出问题是区域差距严峻、产业结构滞后和环境约束增强等，需要从区域发展总体战略、区域规划和主体功能区等方面提出解决问题的策略。丁任重等(2015)认为在我国区域规划实施的具体过程中，存在政策碎片化、普惠化和非动力化等问题，今后应在国家总体规划的指导下，重视区域政策的个性化，注重区域间的协调发展，逐步建立区域协调机制，强化各规划间的有效街接。肖金成等(2017)认为我国区域发展差距较大，欠发达区域经济落后，仍然存在板块利益格局日趋固化、地区间封锁、无序开发和产能过剩等问题，区域管理不能适应新形势和新要求，区域协调发展的机制有待完善，需要在国家层面加强对其统筹协调。丁任重等(2015)认为在未来的区域规划实施中，区域的经济政策和经济体制要相互配套，要依靠区域自身的发展，着力提升区域竞争力和发展质量。我国区域规划实施中存在的诸多问题最终会影响特定区域规划实施的成效，需要进行系统研究和评估(张可云,2005)，提出切实可行的、有针对性的解决措施。

(二)对国家级区域规划评估实践的回顾

对国家级区域规划实施的评估，可以追溯到“十五”规划末。2005年10月22日，国务院出台了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号)，明确在建立三级三类规划管理体系的基础上，要建立规划(包括区域规划在内)的评估制度。要求规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析问题产生的原因，提出有针对性的对策建议；且要求适时对规划进行调整和修订，特别是总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的。

对国家级区域规划实施的评估，主要开展于“十二五”规划及其之后，其评价结果推动了区域规划的进一步修订和实施。2012年9月，国家发展和改革委员会批复《关于在山东省和广西壮族自治区开展区域规划和政策性文件实施中期评估试点的复函》(发改办地区〔2012〕2734号)，同意山东和广西两省区分别就国家级区域规划即黄河三角洲高效生态经济区发展规划、广西北部湾经济区发展规划实施进行中期评估试点。之后，2014—2016年分别对实施了5年左右的16个区域规划进行了多数中期和少部分属于中前期、中后期的评估，并陆续委托第三方开展评估。2017年至今，相继开展对大约9个已经实施了5年以上的区域规划的中后期评估。其中，2015年7月4日，国家发展和改革委员会印发了《国家级区域规划管理暂行办法》(发改地区〔2015〕1521号)，提出对国家级区域规划评估、评估结果应用和规划修订的要求。

“十三五”规划中后期，党中央、国务院对国家级区域规划的实施评估提出了明确的要求。《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(中发〔2018〕43号)要求“进一步健全区域规划实施机制，加强中期评估和后评估”，要“建立区域发展监测评估预警体系”。《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)进一步明确要求,“加强规划实施评估，规划编制部门要组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估，强化监测评估结果应用”，目的是使国家级区域规划管理工作更加规范化和制度化，以期进一步加强国家级区域规划的编制、实施和评估工作。

当然，从对国家级区域规划实施评估的具体实践来看，我国区域规划实施评估的理论、方法和内容等有待于在今后做进一步的总结、提高和优化，迫切需要针对国家级区域规划实施和评估中存在的重大问题，系统地加以研究和解决。

三、国家级区域规划实施评估存在的主要问题

(一)评估的组织体系不健全

目前我国还没有建立起自我评估、委托评估和公众评估有机分工与配合的国家级区域规划实施评估体系。国家级区域规划的自我评估，通常是由国家级区域规划的牵头编制和组织实施部门如国家发展和改革委员会所进行的自我评估。从国家级区域规划实施评估的组织主体来看，2012年以来，就其中已评估过的17(1)包括广西北部湾经济区发展规划、关中—天水经济区发展规划、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划、中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区、黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、皖江城市带承接产业转移示范区规划、长江三角洲地区区域规划、海峡西岸经济区发展规划、成渝经济区区域规划、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)、丹江口库区及上游地区经济社会发展规划、促进中部地区崛起规划、国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见、全国海洋经济发展“十二五”规划和中原经济区规划等。个国家级区域规划，有15个由一家央企工程咨询公司承担其评估任务，其余2个由两个大学承担。也就是说，目前第三方评估是国家级区域规划最主要的评估方式。然而，真正具有独立意义的国家级区域规划委托评估是独立于国家级区域规划编制主体、实施主体和受益主体的第三方评估机构。事实上，目前缺乏真正具有独立意义的第三方评估机构。另外，为使评估广泛反映民意，提高公众参与度，还应当吸收公众对国家级区域规划实施成效的评估意见。国家级区域规划的自我评估、委托评估(包括政府部门委托评估或全国人大委托评估等)和公众评估，需要在国家级区域规划的起点评估(包括规范性评估和科学性评估)、过程评估(包括监测评估、中期评估、阶段性评估)和结果评估(包括后期评估、总结性评估)中进行合理分工与合作。

(二)评估的内容体系不系统

国家级区域规划实施评估的内容具有一定的“共性”。当然，对于特定的国家级区域规划评估的内容，往往也具有一定的“特殊性”。根据“十一五”至“十三五”期间已经实施的39(2)广西北部湾经济区发展规划、关中—天水经济区发展规划、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划、中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区、黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、皖江城市带承接产业转移示范区规划、长江三角洲地区区域规划、海峡西岸经济区发展规划、成渝经济区区域规划、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)、丹江口库区及上游地区经济社会发展规划、山东半岛蓝色经济区发展规划、浙江海洋经济发展示范区规划、河北沿海地区发展规划、陕甘宁革命老区振兴规划、福建海峡蓝色经济试验区发展规划、哈长城市群发展规划、成渝城市群发展规划、长江三角洲城市群发展规划、川陕革命老区振兴发展规划、皖江城市带承接产业转移示范区规划(2015年修订)、中原城市群发展规划、北部湾城市群发展规划、关中平原城市群发展规划、呼包鄂榆城市群发展规划、兰州—西宁城市群发展规划、淮河生态经济带发展规划、汉江生态经济带发展规划、中原经济区规划(2012—2020年)、赣闽粤原中央苏区振兴发展规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划、洞庭湖生态经济区规划、珠江—西江经济带发展规划、左右江革命老区振兴规划、长江中游城市群发展规划、大别山革命老区振兴发展规划、环渤海地区合作发展纲要。个国家级区域规划内容的统计，规划内容约30项，其中多数涉及区域发展的指导思想、战略定位、发展目标、空间布局、产业发展、基础设施、生态环境、社会建设、开放合作、保障措施等，当然不同性质的区域规划有不同的具体规划内容。国家级区域规划实施评估的内容体系不一定完全根据相应规划文本的内容进行评估。其“共性”内容框架应该是相对统一的，至少应该包括区域规划实施的组织是否健全、政策安排是否到位、主要发展目标的实现程度、区域空间布局和城乡统筹情况、重点任务完成情况、存在问题及建议等等，当然，也应该包括其发展环境变化对国家级区域规划实施的影响程度。对于同类型的区域规划，一般要求有评估的“共性”内容体系。当然，对于不同类型的区域规划，客观上要求有体现其“特殊性”的评估内容。目前，国家级区域规划实施评估的内容体系往往根据特定规划文本的内容进行评估，其评估的内容体系有待完善。

(三)评估的方法需要创新

目前，对国家级区域规划实施评估主要是采取基于规划文本设定的目标，评估其实施结果是否一致的评价方法。虽然这是国家级区域规划实施评估的重要方法之一，但是往往由于规划的目标和责任没有事先层层分解和落实，使得这种评估方法的结果难与实施主体的绩效直接挂钩，易出现“有规划，但找不到具体谁负责”的情况，导致无法对政府部门绩效进行考核。对于国家级区域规划设置的评估指标也存在不科学、不系统的问题，甚至出现类似于国民经济和社会发展规划的评估体系，无法体现区域规划特点，这在一定程度上影响了国家级区域规划实施评估的效果。在国家级区域规划实施评估中需要探索使用GIS工具等，增加空间维度成效评价的信息，如进行空间定量可视化分析。

(四)评估的指南及机制有待出台和优化

国家级区域规划实施评估的指南是指导评估行动的依据和导引，对于规范其评估活动、保证评估质量和实现其评估作用至关重要。目前，我国尚没有对国家级区域规划实施评估的组织主体、行为、方法、周期、程序等设定标准，主要靠行政命令对其进行指令性管控，加上评估的复杂性和准确评估的艰巨性，使得进一步提高评估成效的难度较大。因而，有待尽快出台国家级区域规划实施评估的指南。此外，目前虽然明确由国家发展和改革委员会作为主管部门牵头开展国家级区域规划实施评估的工作，且初步建立了评估反馈机制，但需要进一步建立起评估准备阶段、开展评估阶段和结果应用阶段之间有机协调和形成其责任主体、评估内容、任务分解等的完全评估机制。也就是说，对于国家级区域规划实施评估的机制仍有待进一步优化。

四、 解决国家级区域规划实施评估问题的主要对策

按时、保质和保量评估国家级区域规划的实施成效，需要准确把握国家级区域规划的战略性、全局性和关键性，切实建立起更加有效的国家级区域规划实施评估的机制。

(一)健全实施评估的组织体系

为了能够更好体现国家级区域规划的战略性、全局性和关键性的特点，应建立健全中央政府自我评估、中央政府委托评估、全国人大委托评估、公众评估以及自我评估与委托评估相结合的区域规划组织体系。

中央政府自我评估，通常是由国家发展和改革委员会牵头组织进行的自我评估，可以得到最为直接的评估结果。事实上，自我评估是一种非常重要的评估形式，但由于评估的实质是对政府政绩的评价，政府部门既是国家级区域规划的制定者，又是组织和实施者，如果只进行自我评估，会使国家级区域规划实施评估的公信力和应用价值有所缺失。

中央政府委托评估，通常由中央政府以课题研究的方式委托第三方研究咨询机构(如智库和大学等专业化评估机构或团队)，被委托方按照中央政府的评估要求完成评估任务。这种评估方法具有一定程度的独立性，评估结论相对真实可信。

全国人大委托评估是由全国人大委托独立的专业的第三方评估机构进行评估。第三方评估机构在宏观层面的形势和政策把握、与上层规划衔接、评估经验、视野的开阔程度、评估方法的科学运用等方面，能够显著提升评估报告的质量。这种采用独立的专业的第三方评估机构接受最高权力机构即全国人大委托评估的方法，能够较为显著地提升国家级区域规划评估的公信力和执行力。

公众评估是由政府部门委托相关机构面向专家、企事业单位和公众开展社会调查，旨在了解公众对国家级区域规划实施情况的评估。通过问卷调查，广泛听取社会各界对国家级区域规划实施效果的评价意见，使评估结果广泛反映民意，进一步提高国家级区域规划实施的公众参与度。

对于国家级区域规划评估采取自我评估、委托评估和公众评估相结合的方法，也符合国际上对于公共政策评估的做法和趋势。在国家级区域规划实施的起点评估、过程评估和结果评估中，自我评估、委托评估(包括中央政府委托评估和全国人大委托评估等)和公众评估，需要进行合理分工与配合。一般国家级区域规划实施的起点评估即对规划方案的评估，需要委托独立的第三方进行科学性、合规性和合法性的评估；国家级区域规划实施的过程评估和结果评估主要包括动态监测评估、中期评估、阶段性评估、后期评估和总结性评估，一般以政府部门自我评估为主，当然，对于特殊的重大战略性的国家级区域规划的实施评估，一般需要由全国人大或政府部门委托独立第三方进行评估。只有有效建立起自我评估、委托评估和公众评估有机分工与配合的国家级区域规划实施评估的体系，才能更好地有效评估其实施成效。

(二)明确实施评估的周期和任务

国家级区域规划本身的全生命周期包括制定、实施、评估和修订等几个基本阶段。一般国家级区域规划实施评估的周期主要包括年度监测、中期评估和总结性评估等不同的阶段。

年度监测是中期评估、总结性评估等的基础和关键。一是需要建立、运行和维护国家级区域规划实施评估监测的信息化平台，特别是收集、整理和健全监测评估的数据库；二是监测其实施的组织体系、主体责任和任务分工是否落实到位；三是监测其关键指标、重点任务、重点项目的进展；四是监测其实施和政策跟进的保障情况；五是对年度监测中发现的问题及时提出应对的措施；六是完成国家级区域规划实施的年度监测报告。

中期评估是在年度监测的基础上进行的更为全面的时间过半的阶段性评估。一是重点评估规划提出的主题和主线、发展理念、战略定位、区域发展空间布局的落实情况；二是评估其发展目标、重点任务、重大工程项目完成的进度、质量和预算的完成情况；三是评估其组织保障和区域政策安排的到位程度，特别是评估政府职责范围内的重要事项；四是评估其实施中存在的主要问题，以及发展环境变化对国家级区域规划实施的影响，并提出推进实施的建议等；五是形成国家级区域规划实施的中期评估报告，并以适当形式反馈规划实施主体及相关部门，且按要求上报国家发展和改革委员会、国务院、全国人大；六是发布国家级区域规划实施的中期评估报告等。一般国家级区域规划实施中期评估的时点截止到中期年的6月30日或12月31日。

总结性评估是在年度监测和中期评估的基础上，在规划期结束时对其实施情况的全面总结，即全面评估其实施完成的成效。一是重点评估其实施对总体要求的贯彻程度；二是全面评估其内容和指标体系完成的一致性和成效；三是全面分析存在的主要问题和原因；四是全面评估发展环境变化对国家级区域规划实施的影响；五是提交总结性评估报告，以适当形式反馈规划实施主体及相关部门，按要求上报国务院；六是部分总结性评估报告需按要求提交全国人大常委会审议和报送党中央；七是按规定发布国家级区域规划实施的总结评估和审议报告，并为推动下一轮国家级区域规划的调整、修订和再实施提供依据等。一般国家级区域规划实施总结评估的时点截止到终期年的12月31日。

(三)系统规范确定实施评估的重点内容

国家级区域规划的实施评估是专门针对中央政府批准实施的区域规划所进行的评估。应当按照《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)、《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(中发〔2018〕43号)以及《国家级区域规划管理暂行办法》(发改地区〔2015〕1521号)等文件的要求，结合评估的适用性，具体确定国家级区域规划实施评估的内容和指标体系。通过对“十一五”以来我国已经实施的狭义范围的39个区域规划的研究，发现其涉及的主要内容包括13个部分，参见表1。

资料来源：作者根据我国“十一五”以来实施的39个狭义范围的国家级区域规划文本整理。

目前已经实施的39个(狭义范围)区域规划内容本身呈现以下特点。一是共同关注(绝大部分)区域发展的指导思想、战略定位、发展目标、区域空间布局、基础设施建设、重点产业发展、生态环境建设和保障措施等8项内容。二是有24个国家级区域规划没有明显的区域发展体制机制改革的内容；有14个没有突出强调城乡建设与统筹发展，当然更没有提到乡村振兴；有8个没有单列区域发展的原则；有10个没有单独设节强调社会建设。三是至少有21个国家级区域规划没有专门段落强调创新驱动发展；至少有30个国家级区域规划没有专门阐述共享发展的内容。当然，由于一些区域规划的范围、对象和制定的时期不同，其内容各有侧重，不可能面面俱到。

参考39个国家级区域规划内容研究的成果，考虑今后对国家级区域规划实施评估的可用性，国家级区域规划实施评估的主要内容应聚焦特定国家级区域规划提出的主题和主线、区域发展理念、区域发展战略定位、区域发展空间布局、主要区域发展目标(包括区域规划的共性目标和个性目标)、重点任务、重大工程项目以及区域政策安排和组织保障，特别是政府职责范围内的重要事项。

一般国家级区域规划实施评估的内容框架包括四部分：一是对特定区域规划的主要内容进行概述；二是对该区域规划的实施进行评估；三是该区域规划实施存在的主要问题和主要困难(包括对发展环境变化和影响的分析)；四是提出对特定国家级区域规划实施评估的结论和建议。对国家级区域规划实施评估的重点内容具体包括：该国家级区域规划实施的组织体系是否健全，责任分工是否明确，有没有切实可行的政策安排；对国家级区域规划在经济、社会、生态和区域协同与带动等方面的主要发展目标的实现情况的评估；对区域空间总体布局、结构协同以及城乡统筹变化的评估；对主要园区建设水平、重点产业发展及其创新升级程度、基础设施建设、社会事业与公共服务水平，以及生态环境与资源节约水平等重点任务和重大项目完成效果的评估。

(四)科学建立实施评估的“共性”指标体系

国家级区域规划实施评估的指标体系的确定，既要对我国已经实施的众多国家级区域规划实际使用的指标体系进行研究，又要将已经实施的国家级区域规划实际使用的指标体系和规范的理论上的评估指标体系进行对比，从而提出评估的“共性”指标体系。当然，对于一些特殊类型的国家级区域规划实施的评估，可以增加“特殊”的指标体系。

通过对“十一五”以来我国已经实施的39个国家级区域规划(狭义范围)中使用的约70个指标的频率统计，发现出现频率在3次以上(不含3次)的只有22个指标，出现3次的有13个，出现2次的有10个，其它指标只出现了1次。理论上对主要发展目标实施评估的46个规范指标体系中，实际应用的只有22个指标，实际应用频率不到一半，也就是说理论意义上的指标设计在已经实施的国家级区域规划中使用的频率并不高，理论和实际应用的指标差异较大。

在借鉴国内外经验的基础上，按照突出重点、问题导向和便于操作的原则，遴选和设计国家级区域规划实施评估的指标体系。参考“十一五”以来39个国家级区域规划中使用指标频率统计的结果、欧盟近年来实施的ESPON(European Spatial Planning Observation Network，欧洲空间规划观测网)项目的关键指标选取的经验以及后来欧盟关于领土凝聚力指标选取的经验(European Community,2007;European Union,2013a,2013b)，将国家级区域规划实施评估的“共性”指标体系归纳为“3+1”结构，即经济、社会、生态三类，加上区域协同与带动类共4类一级指标，又遴选出10个二级指标和20个三级指标。

(1)评估国家级区域规划实施成效的经济指标，一般既要评估区域经济发展的总体规模，又要评估区域内人均收入水平，特别是要评估城乡居民实际收入的水平；既要评估区域经济结构的变化，又要评估区域经济的外向度等。重点选取了3个二级指标：对于经济水平指标，一是选取GDP作为衡量规划区域的经济总量变化的指标，二是选取人均GDP作为衡量规划区域内经济发展水平的指标，三是选取城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入作为衡量居民生活水平的指标；经济结构指标选取三次产业结构比重变化(或者其中某一产业结构的比重)反映经济结构的优化；经济外向指标选取进出口总额衡量规划区域内对外贸易的总体规模和发展水平。

(2)评估国家级区域规划实施成效的社会指标，一般既要评估特定区域人口规模的发展水平和社会保障体系的共济水平，也要突出评估科教发展水平对社会的影响等。重点选取了2个二级指标：对于人口发展指标，一是评估规划区域内总人口规模发展变化，便于反映区域内人口数量与经济、社会的可持续发展是否相匹配，二是选取三项基本医保参保率来衡量公共服务体系建设的保障水平；科教水平选取研发经费占地区生产总值的比重和科技进步贡献率来衡量区域科技竞争实力和科技转化为社会生产力的能力。

(3)评估国家级区域规划实施成效的生态指标不是狭义的环境保护概念，是用以评估特定国家级区域推进资源节约型、环境友好型社会建设的水平等。选取了2个二级指标：对于资源利用指标，一是选取每万元GDP能耗来评估经济活动对能源的利用程度，评估其经济结构和能源利用效率的变化，二是评估国家级区域规划范围内的用水效率，选取每万元GDP用水量；对于环境发展指标，一是选取森林覆盖率来评估国家级规划区域内森林面积占有情况或森林资源丰富程度及实现绿化程度，二是选取二氧化硫排放量和化学需氧量排放量来评估区域内主要污染物减排水平。

(4)国家级区域规划实施成效评估的区域协同与带动指标是反映国家级区域规划所具有的战略性、全局性和关键性特点的重要指标。国家级区域规划的特定区域，往往是国民经济重点发展区域和重点支持发展区域，目标在于实现其区域内及区域内外的协同发展和对区域内外的持续带动作用，包括区域内的城乡统筹水平。选取了3个二级指标：对于区域协同发展指标，一是选取区域产业结构差异化指数来评估区域内产业发展的协同水平，二是选取人均GDP的地区差距(泰尔指数)来评估区域内人均GDP的差异；区域城乡统筹指标选取城乡居民收入差距来评估规划区域内的城乡统筹发展水平；对于区域带动指标，一是选取规划区经济总量占国家(或省区市)经济总量比重来评估规划区域在更大区域空间中的发展带动水平，二是选取核心区经济总量占本规划区经济总量比重来评估区域内均衡发展的水平。

(五)全面建立有效的国家级区域规划实施评估机制

全面、科学和有效地评估国家级区域规划实施的成效，需要建立起更加有效的高质量的国家级区域规划实施评估的机制。总体而言，一是要贯彻落实新发展理念，适应新时代区域协调发展战略的新需要，切实建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的国家级区域规划实施评估的新机制；二是聚焦特定国家级区域规划实施提出的总要求，采取科学有效的方法，重点做好对国家级区域规划各项目标、重大任务和重大项目落实情况的评估；三是强化跨区域、跨领域目标和任务的统筹协调的评估；四是协调运用年度监测、中期评估和总结性评估，并将国家级区域规划实施情况纳入对各级领导干部考核的评价体系；五是“按时、保质、保量”全面完成国家级区域规划的实施评估，为国家级区域规划的更好实施提供决策依据。

具体来说，一是在评估准备阶段，应当明确实施评估的相关责任主体，包括评估的委托方、被委托方、被评估方和其它相关方；选定评估方法；明确评估目标、任务和工作分工；提出评估要求并制定评估方案。二是在开展评估阶段，这是评估活动中最为重要的阶段，要按照国家级区域规划实施评估的总体要求，综合应用各种调查方法和评估方法，在全面收集和综合分析信息的基础上，客观公证评价各项内容和指标体系完成的一致性和实施成效，“按时、保质、保量”完成评估报告。三是在结果应用阶段，既要把形成的评估报告提交给同级人大常委会等，自觉接受人大监督，认真研究处理和审议意见，及时报告整改结果；也要提交原审批机关备案和相关部门，使其了解规划实施的最终成效；还要公布和落实评估报告，根据情况决定国家级区域规划的修订、再实施或者终止，其评估结果要成为对相关责任主体绩效考核的依据。

对于国家级区域规划实施评估各阶段中存在的改进意见，应该直接体现在下一轮对国家级区域规划实施评估的准备、开展评估和结果应用中，“及时出台规划实施的配套政策，相应的管理体制调整到位”(中国工程咨询学会,2014)，“切实建立起区域规划实施中的分工、合作机制和监督奖惩机制”(杨伟民,2010)，以及反馈机制和动态调整机制(翟启江,2009)。

国家级区域规划实施评估机制的有效运行也是一种有计划、分阶段的系统运行过程，是其评估准备阶段、开展评估阶段和结果应用阶段及其构成之间整体协调推进、持续改进，并不断提高其评估质量的循环和再循环过程。

五、结论与讨论

全面、科学、有效评估国家级区域规划实施的成效，是更好实施国家级区域规划和更好全面“实施区域协调发展战略”的重大任务。本文在回顾国家级区域规划实施理论和和实践的基础上，指出其评估存在组织体系不健全、内容体系不系统、评估方法有待创新、评估指南有待出台、评估机制有待优化等问题，从而提出以下建议。一是需要建立和健全评估的组织体系。为更好体现国家级区域规划的战略性、全局性和关键性特点，应逐步健全由中央政府自我评估、中央政府委托评估、全国人大委托评估、公众评估以及自我评估和委托评估相结合等多种评估方式有机构成的组织体系。二是评估的内容应聚焦特定国家级区域规划实施提出的主题和主线、重大区域发展理念、战略定位、空间布局、主要区域发展目标、重大任务、重大工程、重大区域政策安排以及组织保障，特别是政府职责范围内的重要事项；同时也应包括组织体系是否健全，责任分工是否明确，有没有切实可行的政策安排，在经济、社会、生态和区域协同与带动等方面的主要发展目标的实现情况等。三是需要出台国家级区域规划实施评估的指南，确定其年度监测、中期评估和总结性评估等不同阶段的任务，规范和设定其评估的内容、指标体系和时间节点等。四是需要切实建立起评估准备阶段、开展评估阶段和结果应用阶段之间，各评估主体、评估内容和评估任务等有效衔接、协调推进的新机制。五是需要切实建立评估的信息化平台，为科学有效评估国家级区域规划实施的成效提供强有力的支撑。

当然，有些问题还需要进一步探讨。一是具体的某个国家级区域规划实施和评估的周期，往往与国民经济和社会发展五年总体规划等的实施和评估的周期有差异，两者之间要不要统一或同步？国民经济和社会发展五年总体规划是我国发展规划和空间规划体系的统领性规划，虽然各种规划实施的起点不同，但在具体的实施中应该逐渐趋于同步，这样不仅有利于国民经济和社会发展五年总体规划的具体落实，有利于国家级区域规划的具体实施，也有利于更好提高国家级区域规划实施的成效。二是如何耦合或避免一些国家级区域规划范围、内容、目标和措施的重叠或不衔接？如以“十一五”以来批准实施的主要国家级区域规划的空间范围为例，长江三角洲及周围地区、中原及周围地区、东南地区和珠江三角洲等局部地区，已被多个不同的国家级区域规划重复规划。虽然不同的国家级区域规划的战略目标和内容等侧重点有所不同，但在同一空间上重复规划多次，可能在一定程度上造成政策混乱，应引起注意。三是各省(自治区、直辖市)可能同样制定了众多域内的区域规划，如何更好处理国家级区域规划和省级区域规划实施评估的关系？虽然国家级区域规划和省级区域规划是不同层级的区域规划，但是两者又有其统一性，特别是有些承担国家重大改革发展战略任务的省(自治区、直辖市)级区域规划，经中央政府批准后就上升为国家级的区域规划，如2008年1月以来，由中央政府批复的《广西北部湾经济区发展规划》《江苏沿海地区发展规划》《辽宁沿海经济带发展规划》《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》等。对于已经成为国家级区域规划的省级区域规划的评估，原则上应按照国家级区域规划实施评估的要求进行评估，但其评估的内容和指标可以针对特定区域规划的特点进行适度增减。对于没有上升为国家级区域规划的省级区域规划的实施评估，要做好与省级国民经济和社会发展规划评估的协调工作。

由于国家级区域规划承担着国家重大区域的重大发展战略和重大任务，只有真正实现国家级区域规划实施评估体系的内部一致性、垂直一致性和水平一致性，才能更好发挥国家级区域规划的战略导向和带动作用。