转换成本、晋升激励和经济增长质量

李 勇 任保平,2

(西北大学 1.经济管理学院 2.研究生院，陕西 西安 710127)

一、引言及相关文献回顾

中国的经济发展已经进入新时代，其基本特征就是经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。从高质量发展的内涵来看，转变增长方式、提高增长质量无疑是推动发展质量变革、实现高质量发展的重要途径(任保平，2018)。时至今日，中国的经济增长质量虽然有了一定程度的提高，但在总体上仍远远低于经济增长数量。不仅如此，中国各地区的经济增长质量还存在较大差异，东部地区的经济增长质量较高，而中西部地区则较低(钞小静 等，2011；魏婕 等，2012)。可见，中国经济增长的数量和质量具有“不一致”性，即呈现出明显的“高数量、低质量”特征(刘海英 等，2006；任保平 等，2012)。尽管党和政府多次强调提高经济增长质量的必要性，但提高增长质量、实现增长方式转变仍然存在着“理论上重要、实践中滞后”的不对称情形[注]在理论和政策层面，转变增长方式，提高经济增长质量得到了政府和学界的足够重视。早在“九五”规划制定时期，政府便明确提出要转变增长方式，实现经济从粗放型向集约型转变。自此以后，党和政府多次在正式和非正式场合提出转变增长方式、提高经济增长质量的重要性。与此形成鲜明对比的是：提升经济增长质量在实践层面的推进还较为缓慢。以绿色GDP的推行为例，2004年9月1日国家环保总局便发出公告，中国绿色GDP的核算体系框架已初步建立，在2006年9月7日，国家环保总局和国家统计局联合发布了《中国绿色国民经济核算研究报告(2004)》，但至此之后便未再发布。。那么，回顾过去的增长“奇迹”，分析制约经济增长质量提高的关键因素，便成为摆在政府和学界面前的一个棘手问题。

一个普遍的观点是：分权和晋升激励是理解中国改革开放以来经济快速增长的重要原因。与前苏联的垂直管理模式不同(U型经济结构)，中国的计划经济管理模式是“条—块”结合的管理模式(M型经济结构)(Qian et al.，1993)。在M型经济结构下，中央政府向地方政府的“分权”不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，还为地方政府提供了市场化激励，保证和促进了地区的市场化进程，这是中国和俄罗斯经济改革绩效出现巨大差异的重要原因(Qian et al.，1997，1998)。然而，财政分权在促进地方经济增长的同时，还引起了“重复建设”、“市场分割”和“地方保护”等负面效应，地方政府也从“援助之手”变成了“攫取之手”(陈抗 等，2002)。Blanchard et al.(2001)发现，与俄罗斯的经济分权不同，中国的经济分权与政治集权相结合。在这种模式下，地方政府拥有管理辖区事物的财权和事权，中央政府则拥有通过政绩考核来任命、奖惩地方官员的绝对权力，由此创造了一个类似于“晋升锦标赛”的激励结构，极大地促进了地方官员推动经济增长的积极性(周黎安，2007)。沿着这个思路，更多的研究(Cai et al.，2004；Li et al.，2005)还发现，经济上的分权不足以构成地方经济发展的全部激励，经济上的分权和政治上的集权相结合才能发挥分权所带来的经济收益并限制地方保护主义。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是标尺竞争。与西方国家地方政府“自下而上”的标尺竞争不同，中国的地方政府不是对下负责，而是对上负责。在政治集权和政绩考核机制下，中央政府拥有奖惩地方官员的权利，这使得地方政府每年不仅要保证GDP的高速增长,还要关注根据GDP等相关指标的排名，由此为地方政府促进经济增长提供了极大的激励，在客观上形成了一种基于上级政府评价的“自上而下”的标尺竞争，这也是1978年以来中国经济快速增长的又一重要原因(周黎安，2004；王永钦 等，2007)。

通过对上述文献的梳理可以发现，财政分权和晋升激励对于理解过去的经济增长“奇迹”是十分重要的。但一个不容忽视的事实却是，中国经济的快速增长是在传统的“粗放型”增长模式下取得的，存在要素价格扭曲、资源配置低效、技术进步贡献和发展质量较低等问题(吴振球 等，2013；赵文军 等，2014)[注]还有学者分析了经济增长(发展)质量提高的原因。例如，钞小静等(2008)的实证研究发现，体现经济转型的市场化率、城市化率和工业化率与经济发展质量之间存在正相关关系；陈丹丹等(2010)也发现，有效的制度变迁与经济发展质量之间存在长期均衡关系。然而，从时间维度看，中国的经济转型和制度变迁是在不断推进的，但经济发展质量却在进入新常态以来提升缓慢；从截面维度看，如果转型和制度变迁是重要的，那么经济发展质量和增长数量应该同步提高，而不会出现“不一致”性。因此，转型和制度变迁对经济发展质量的解释存在缺陷。。那么，随之而来的一个问题便是：分权和晋升激励(Young，2000；Li et al.，2005；徐现祥 等，2007)既然可以提高经济增长速度，却为什么不能提高经济增长质量呢？部分文献分析了分权和晋升激励对于经济增长的负面效应，其结论认为，财政分权造成了中央政府和地方政府的利益“不一致”，地方政府官员为了在晋升锦标赛中胜出，常常通过“以邻为壑”(而不是合作)的方式争夺经济资源，进一步使得地区市场被“零碎化”和“细分化”，这不仅导致了严重的市场分割，还同时使得经济增长具有不可持续性。从增长质量看，韩晶等(2016)发现：就全国层面而言，GDP增长仍然是官员晋升的主要因素；分地区而言，东部地区的官员晋升开始受到绿色增长目标(发展质量)的影响，且相较于GDP增长的影响更为显著。究其原因，魏婕等(2016)认为，由于任期限制，地方政府官员会在有限的时间内对政治激励——“晋升激励”做出强烈反应，其基本手段是通过财政倾斜来提高经济增长的数量，从短期和显性释放体现自身能力的信号以获取竞争优势，而对着眼于长期的经济发展质量则缺乏兴趣。因此，地方政府官员的“财政偏向”激励越高，发展质量越低[注]“财政偏向”激励被定义为地方政府通过牺牲长期(质量)目标换取短期(增长)目标的激励。。以上文献从“分权”和“晋升激励”的角度对中国经济发展的“高数量、低质量”进行了解读，可以作为理解中国经济发展质量为什么较低的逻辑基础。但我们应该注意到，中国各地区的经济发展质量是存在差异的。既然每个地方政府都面临着相同的财政偏向激励，均具有牺牲长期(质量)目标实现短期(增长)目标的冲动，那么各地区的经济发展质量又为何存在差异？

一个可行的思路便是转换成本。转换成本被定义为地方政府放弃传统的经济增长方式，并通过提升经济增长质量的方式来实现晋升收益时所需支付的成本。由于地方政府提升经济增长质量的初始条件存在差异，导致地方政府提升经济增长质量的转换成本同时存在差异，进一步决定了地方政府提升经济增长质量的努力水平也存在着“异质性”。本文通过一个理论模型证明，如果转换成本不存在差异，晋升激励可以很好地提升地方经济增长质量。与之相对应，当转换成本存在差异时，转换成本越大的地区，通过提升地方经济增长质量来实现晋升收益的努力水平越小，最终所实现的经济增长质量也越低。因此，转换成本(而不是财政偏向激励)才是提升地方经济增长质量的关键。这个研究视角不仅可以解释经济增长数量与质量的“不一致”性，还可以分析经济增长质量的地区差异。

本文余下部分的安排为：第二部分通过构建理论模型证明转换成本对地方增长质量的影响；第三部分利用相关数据构建转换成本的指标，并对转换成本与地方经济增长质量的关系进行实证检验；第四部分得出结论和相应的启示。

二、理论模型

在分权和晋升激励的背景下，中央政府和地方政府通过“委托—代理”方式构成提升地方经济增长质量的主体。由于提升经济增长质量面临的初始条件存在差异，导致地方政府提升经济增长质量的转换成本和努力水平也存在差异。那么，在信息不对称的前提下，提升地方经济增长质量不仅面临着“激励”问题，还面临着“信息”问题。

(一)模型初始环境描述

在连续情形下，地方政府提升经济增长质量的参与约束可以被表示为：

U(θ,e)≥0

(1)

(2)

根据式(2)，可以解得真实显示机制的一阶条件：

(3)

为了使真实的显示机制成为最优的机制，对于所有的θ和e，还必须满足：

(4)

同时，局部的二阶条件仍然是必要的，即：

(5)

对式(4)求偏微分，还可以得到：

(6)

式(6)说明，转换成本与经济增长质量之间负相关。同时，式(4)和(6)构成一个局部的激励相容约束，它确保了地方政府在局部能真实显示自己的偏好。利用式(3)和(4)还可以证明：

(7)

这保证了局部的激励相容约束同时还是全局的激励相同约束。因此，式(4)和(6)便构成了最终的激励相容约束。

进一步地，我们使用U=U(θ,e)=t[

q(θ,e)

]-θeq(θ,e)代替转移支付，局部的激励相容可以被表示为：

(8)

(9)

(10)

因此，地方政府的激励相容约束便可以被表示为：

(11)

那么，中央政府的优化问题便可以被表述为：

(12)

(13)

(14)

U(θ,e)≥0

(15)

首先利用式(12)—(15)求解上述规划问题，构造Hamilton函数：

(16)

其中，λ为共状态变量，U为状态变量，q为控制变量。

由最优化控制原理，得：

(17)

对式(17)积分，得：

(18)

对q(·)求导，再利用式(18)，则最优化条件为：

(19)

而不存在转换成本差异的条件下，最优条件则退化为：

(20)

相应地,保留效用和转移支付水平为：

(21)

(22)

通过式(9)、(10)、(21)和(22)可以发现：

根据以上讨论，本文提出以下可供验证的研究命题：

命题1：地方政府提升经济增长质量的转换成本越大，地方经济增长质量越低。

命题2：当转换成本较小时，晋升激励对地方经济增长质量的促进作用较高；反之，晋升激励对地方经济增长质量的促进作用较小。

三、实证分析

(一)变量定义和数据来源

本文利用2000—2016年中国257个地市级的非平稳面板数据进行实证检验。其中，经济增长质量、转换成本以及控制变量的相关数据来源于2001—2016年的《中国城市统计年鉴》，市委书记和市长的资料由人民网的“各地副省级、地级城市(地区、州、县、盟)” 领导库资料、信美网的“中国地市领导简历库”、军政在线网的“各地区历任书记库”以及通过百度、谷歌搜索的市级领导简历和地方政府工作报告整理而得。所有数据均以2000年为基期，将相关指标的价格指数进行了剔除，具体的核算方法如表1所示。

表1 指标选取、变量定义和具体计算方法

根据表1，本文选取的变量包括：

1.被解释变量

本文的被解释变量为经济增长质量(Qua)，通过绿色全要素生产率(GTFP)表示。选取该变量的理由如下：第一，从增长方式转变的定量研究文献来看，部分学者(吴振球 等，2013；赵文军 等，2014)利用全要素生产率(TFP)来衡量经济增长方式转变，由于增长方式转变和提高经济增长质量具有一致性，故可以使用TFP来衡量经济增长质量；第二，从经济增长质量的内涵来看，对于经济增长质量的度量有广义和狭义之分，狭义的经济增长质量主要指经济增长效率(卡马耶夫，1977)，广义的经济增长质量则包含了更广泛的内容，除经济增长效率外，还包括经济增长结构、经济增长稳定性、福利变化与成果分配、生态环境代价和国民素质等五个方面(钞小静 等，2011)，尽管近年来学者(魏婕 等，2016)多从广义的角度出发定义经济增长质量，但本文的研究主要是从政府和企业的角度出发，故从狭义视角定义经济增长质量是较为合适的；第三，传统增长方式的资源环境代价较大，使用GTFP来衡量经济发展质量有利于消除资源环境对于TFP的“高估”，因此，本文参照王兵等(2010)的做法，利用ML(Malmquist-Luenberger)指数计算GTFP，在计算时，投入指标包括资本[注]资本投入的基础数据为各地市每年的固定资本形成总额，并使用“永续盘存法”进行计算。、劳动力和资源投入(采用能源消费量表示)，“好”产出为GDP，“坏”产出则遵循王兵等(2010)的研究，选取了SO2和COD。

2.核心解释变量

(1)晋升激励

(2)转换成本

转换成本被定义为地方政府放弃传统的增长方式，并通过提升经济增长质量的方式来实现晋升收益所需要支付的成本。根据相关文献的讨论，本文主要构造了要素转换成本、政府转换成本和结构转换成本三个二级指标后，再利用主成分分析方法(PCA)进行合成，最终核算出转换成本指标。第一，要素转换成本。普遍的观点(彭宜钟 等，2014；曾铖 等，2015)认为，传统的增长方式是粗放型的经济增长方式，具有高投入、高消耗、高污染和低效率等特点。那么，转变增长方式主要是实现增长方式由粗放型向集约型转变，完成经济从高投入、高消耗、高污染和低效率向低投入、低消耗、低污染和高效率转变。根据这一理解，我们使用资本产出比、劳动产出比和能源产出比三个指标进行衡量[注]即资本、劳动和能源产出比越高，要素转换成本越大。。第二，政府转换成本。在传统的增长模式下，政府通过国有企业直接干预资源流向，影响资源配置效率。因此，经济增长方式转变的核心在于转变政府职能，发挥市场配置资源的决定性作用。根据这一理解，我们使用国有经济比重衡量政府转换成本，具体通过国有经济固定资产比重和国有经济就业比重两个指标进行衡量。第三，结构转换成本。从宏观层面看， 增长方式的转变还包括结构转型。于是，本文使用二元经济结构(具体用二元对比系数进行衡量)、产业高级化程度和投资消费结构三个变量衡量结构转换成本。其中，二元对比系数为负指标，产业结构高级化程度为正指标。

3.控制变量

本文选取的控制变量包括人力资本(Hc)、开放度(Open)、交通基础设施(Highway)、城市化水平(Ubr)和人均GDP(Pergdp)五个指标，用于控制人力资本、开放因素、基础设施和需求因素对经济增长质量的影响。

(二)检验模型

1.静态面板模型

先构建静态面板模型证明转换成本对经济增长质量的影响。具体为：

(23)

其中，yit为被解释变量(经济增长质量)， μi为不随时间变化的不可观测效应(具体包括固定效应和随机效应两种类型，可以通过Hauseman检验判定)，Xit为核心解释变量(转换成本)，Controljt为影响被解释变量的其它控制变量，εit为参差。

2.面板门槛回归模型

为了证实晋升激励对经济增长质量的影响，本文利用面板门槛回归模型进行估计，具体为：

(24)

其中，xit为核心解释变量晋升竞争强度(Compe)和晋升激励虚拟变量(Co-getter)， qi为门槛变量转换成本(Tc)，γ为门槛值并将上述样本分割为两组，Ii(γ)={qi≤γ}为指示函数，当qi≤γ时，Ii(γ)=1，否则为0，θ1、θ2和αj门槛值γ分别为待估参数。

(三)实证分析

1.转换成本与经济增长质量的关系检验

本文利用式(23)检验转换成本与经济增长质量的关系，具体结果如表2所示。

首先，本文估计了表2中方程(1)和(2)。通过F检验和Hauseman检验，我们选择了固定效应模型。从模型的估计系数来看，要素转换成本(Etc)、政府转换成本(Gtc)、结构转换成本(Stc)和转换成本(Tc)的估计系数均不显著。有鉴于此，本文进一步加入控制变量估计了方程(3)和(4)(以避免“遗漏变量”引起的“内生性”)，反映转换成本3个指标的估计系数在1%的水平上显著为负。最后，为了剔除“双向因果关系”所产生的内生性，我们加入了经济地方增长质量的滞后项，并以核心解释变量(转换成本)的滞后一期和二期为工具变量借助GMM模型估计了方程(5)和(6)。由于模型中使用了多个工具变量，故首先利用Sargan检验模型中是否存在“过度识别”问题。Sargan检验的P值为1.00，说明模型中不存在过度识别，故选取的工具变量是较为合理的。AR(1)和AR(2)检验模型中存在一阶自相关，但不存在二阶自相关，可以接受扰动项无自相关的原假设，说明使用SYS-GMM的估计结果是较为可信的。仔细观察核心解释变量的估计系数，可以发现其在1%的水平上显著为负，说明转换成本对于提升经济增长质量具有阻碍作用(转换成本每增加1个单位，将导致经济增长质量下降0.7902个单位)。命题1得证。

控制变量的回归结果中，人力资本(Hc)、交通设施(Highway)、城市化水平(Ubr)和人均收入水平(Pergdp)对地区经济增长质量的提升具有正向作用。其中，人力资本和交通设施反映了供给因素对经济增长质量的正向影响，城市化水平、人均收入反映了需求因素对于经济增长质量提升的正向影响。开放度(Open)的系数则不显著，说明长久以来的贸易仍然没有走出“加工贸易”模式，其对经济增长质量产生了负面影响。

表2 转换成本与经济增长质量的估计结果

注：***、**、*分别代表1%、5%和10%的显著性水平；()内数值为估计系数的标准误，[ ]内数值为相应检验统计量的P值。

2.晋升激励对经济增长质量的门槛效应检验

通过第二部分的分析，本文还发现，转换成本的存在，使得晋升激励对提升经济增长质量具有门槛效应，故需要利用式(24)进行门槛效应检验。在估计门槛回归方程前，先估计门槛值(γ)。门槛值的估计方法为“格子搜索法”(Grid Search)。具体做法为：第一步，对计算出的转换成本(Ltc、Ktc和Tc)指标进行升序排列，并忽略到前后10%的估计值；第二步，选取经过升序排列后的转换成本指标作为门槛变量，进一步利用式(24)进行回归估计，并获取其残差；第三步，利用“自助抽样法”(Boostrap)进行门槛效应检验(本文重复次数为3000次)，借此确定门槛效应是否存在。门槛效应检验结果[注]鉴于篇幅所限，门槛效应检验的结果不再列出，有兴趣的读者可以向作者索取。发现：受转换成本的影响，晋升竞争强度(Compe)、晋升激励虚拟变量(Co-getter)和经济增长质量(Qua)存在着明显的门槛效应，说明利用面板门槛模型进行估计是较为合理的。在估计出具体的门槛值后，便可以得出门槛回归方程。门槛回归结果见表3。

表3 门槛回归估计结果

注：同表2。

表3列示了晋升激励与经济增长质量的门槛估计结果。我们首先以要素转换成本(Etc)为门槛变量估计方程(7)和(8)。结果发现：当要素转换成本较小时，晋升激励强度(Compe)和晋升激励虚拟变量(Co-getter)的估计系数在5%的水平上显著为正，说明此时提高晋升激励可以提升地区经济增长质量；随着要素转换成本的增大，估计系数虽然仍然显著(估计精度有所下降)，但晋升激励对于经济增长质量的正向促进作用有所下降(Compe的估计系数从0.143减小至0.062，Co-getter的估计系数由0.287降低至0.114)；随着要素转换成本的进一步增大，要素转换成本处于最高区间时(方程(7)的要素转换成本高于0.38，方程(8)高于0.46)，Compe和Co-getter的估计系数便不再显著，这主要是因为当要素转换成本较大时，地方政府要实现既定的质量水平，需要付出更多的努力，巨大的转换成本不仅降低了地方政府的收益，而且进一步制约了地方政府的努力程度，故晋升激励在此时“无效”。不仅如此，本文还以政府转换成本(Gtc)、结构转换成本(Stc)和总转换成本(Tc)为门槛变量重复方程(7)和(8)的估计，估计系数的变化趋势(方程(9)—(12))与方程(7)和(8)的变化趋势相似，从而说明：当转换成本较大时，晋升激励对于经济增长质量的促进作用较小；反之，则较大。命题2得证。

3.稳健性检验

本文的稳健性检验包括：(1)为了控制被解释变量和核心解释变量的双向因果关系，采用核心解释变量的滞后二期和三期重新进行面板门槛估计[注]鉴于篇幅所限，本文只列示了将转换成本总指数(Tc)做为门槛变量的估计结果。；(2)官员任期也是晋升激励的一个重要变量(张军 等，2007)，故重复刘佳等(2012)的方法构造官员任期变量，以检验官员任期对经济增长质量的影响。官员任期变量的构造方法如下：由于政府官员更替并没有固定的时间，故为了确保官员与年度数据相匹配，我们参照刘佳等(2012)的做法，认为如果官员在一年中的1—6月份上任，将该年记为该官员任职的第一年，如果官员在一年中的7—12月份上任，则将该年的下一年记为该官员任职的第一年，具体估计结果如表4和表5所示。

由表4可见，在控制双向因果关系后，核心解释变量(滞后二期和三期)与经济增长质量之间同样存在门槛关系：当转换成本较小时，晋升激励可以很好地促进经济增长质量；反之，则较小乃至不显著。

表4 稳健性检验1：内生性检验结果

(续表4)

Panel Threshold Estimates(Fixed Effects)(15)(16)(17)(18)Co-getter(-3)(Tc)(0.03, 0.21]0.363∗∗∗(0.0588)(0.21, 0.54]0.221∗∗∗(0.0462)(0.54, 0.76]0.042(0.0566)控制变量控制控制控制控制时间效应yesyesyesyes地区效应yesyesyesyesAdj R20.3060.4210.5540.362F Test30.21∗∗∗[0.000]78.32∗∗∗[0.000]36.25∗∗∗[0.000]44.74∗∗∗[0.000]Hauseman Test39.88∗∗∗[0.000]40.18∗∗∗[0.000]28.69∗∗∗[0.000]44.82∗∗∗[0.000]

注：同表2。

表5 稳健性检验2：官员任期检验结果

注：同表2。

在将晋升激励变量替换为官员任期后(表5)，晋升激励与经济增长质量同样表现为门槛特征：当转换成本较低时，较长任期的政府官员更愿意提高经济增长质量；随着转换成本的增加，官员任期对于经济增长质量的正面影响将逐渐降低；随着转换成本的进一步提高，官员任期的估计系数不再显著。

以上稳健性检验结果表明，本文的研究结论是可靠的。

四、结论及其启示

针对中国经济增长“高数量、低质量”的情形，本文从一个新的视角探讨了转换成本与经济增长质量的关系。通过构建理论模型，我们发现：转换成本对提升经济增长质量具有阻碍作用。在转换成本的影响下，晋升激励对于经济增长质量还具有门槛效应：当转换成本较小时，晋升激励可以促进经济增长质量的提升。然而，随着转换成本的增大，晋升激励对于经济增长质量的促进作用逐渐降低(乃至失效)。进一步，我们还利用主成分分析方法构造转换成本指标，对提出的研究命题进行实证检验，结果证实了本文的设想，随后的稳健性分析也说明结论是可信的。本文结论为分析经济增长质量的制约因素提供了一个逻辑自洽的分析框架，可以很好地解释中国经济增长的“高数量、低质量”特征。从时间趋势来看，分权和晋升激励提高了地方政府提升经济增长的热情，推进了地区市场化进程，与改革开放之初的状态相比，转换成本已经有了很大程度的降低。因此，分权和晋升激励对于提升经济增长质量具有一定的积极作用。从地区特征来看，由于地区经济发展的差异，使得地方政府提升经济增长质量的初始条件存在差异，进一步决定了提升经济增长质量的转换成本也存在着差异。因此，地区经济增长质量表现出“东部高、中西部低”的区域特征。

以往有关经济增长质量的研究通常将“低质量”的增长与经济发展阶段及中国经济发展的转型特征联系在一起，认为随着发展阶段的跨越和市场化改革的逐步推进，经济增长质量的提升将是一个自然而然的过程，同时这也决定了提升经济增长质量任务的长期性和艰巨性。这一理解固然没有争议，但在短期内我们该怎么做？从过去的经验看，用刺激经济增长的方式(晋升激励)来提升经济增长质量仍然是中央政府促使地方政府推进经济增长质量的重要手段。依据本文的研究结论，尽管晋升激励对于增长质量能够起到很好的促进作用，但这是在转换成本较小、经济增长数量和质量较为一致的阶段所取得的。当一个地区的转换成本较高时，晋升收益将因为巨大的转换成本被“稀释”，并将导致这些地区推进经济增长质量的热情不高，进而使得传统的“激励”方式失效。如果政府继续执着于这一方式(不是做对“成本”，而是做对“激励”)，我们有理由预见在不远的将来，增长质量也会出现“高者愈高，低者愈低”的“分化”趋势，这势必会对正在进行中的“小康”社会和“现代化”建设形成严重冲击。那么，随之而来的一个问题便是：应该如何降低转换成本，进而实现经济的高质量发展呢？首先，应转变发展观念，实现从“做对激励”向“做对成本”转变。“做对激励”无疑是高速增长阶段的典型特征，但从近年经济发展的实践来看，仅仅“做对激励”无助于经济增长质量的提高，反而会使落后地区的地方政府面临“以质量换速度”的巨大诱惑，这显然不利于高质量发展目标的实现。只有“做对成本”，实现在包含了转换成本后的“激励相容”，地方政府(尤其是落后地区的地方政府)才有意愿去提高经济增长质量。其次，应该明确政府职能，将“有为政府”落到实处。从过去的发展模式来看，政府往往热衷于为企业提供引导和激励(支持)，从而实现经济发展数量增长。然而，在提高经济增长质量的过程中，转换成本主要存在于公共产品和外部性较大的领域，单单依靠“激励”和市场还不足以消除这些领域的转换成本。因此，必须明确政府职能，在公共产品和外部性较强的领域，不能仅限于提供引导和激励，要真正做到“有为”，唯有如此，才能推动质量变革，实现高质量发展。